治霾，多管齐下寻突破 （2）

综合治理

以雾霾为代表的空气污染背后，隐藏着发展方式、产业结构和消费观念、生活习惯等一系列深层次问题。发展方式、产业结构与自然资源禀赋等密切相关。消费观念、生活习惯与人文素养紧密相连。要将空气污染问题解决好，必须对上述要素进行科学整合、优化配置，使其产生积极的乘数效应

日本

推进环境立法，明确污染者费用负担原则

今天的日本以环境优美和食品安全的良好形象闻名于世。然而，日本空气污染公害历史久远。根据大阪市卫生机构调查数据，1912年到1913年，大阪降落的煤尘量为每平方公里452吨，1924年至1925年，上升至493吨。二战结束后，日本采矿业一度发展停滞，污染问题曾暂时得到缓解，然而随着战后日本经济复苏，空气污染问题卷土重来。

1952年冬天，由于大规模燃煤取暖，东京的黑烟淹没太阳光。蓬勃的经济发展使日本不断拓展工业地带，空气污染等“企业公害”蔓延至非工业城市。1961年，新兴工业城市四日市由于石油冶炼和工业燃油产生大量废气，导致当地居民呼吸系统疾病剧增。在随后自发的“公害诉讼”中，约872名患者认为自己因此罹患哮喘病，其中包括224名中小学生；同时有30多人因废气污染死亡。进入70年代，日本产业结构从重化学工业转为高新技术产业，公害发生率显著下降。然而，随着城市化率上升，人口向东京、大阪和名古屋三大都市圈集中，城市生活环境污染成为主要环境问题。1965年日本的注册汽车为188万辆，1975年达到678万辆，私人汽车的普及加剧了空气质量的恶化。

1970年7月18日下午1时左右，在东京立正中学操场上，正在上体育课的43名学生突发呕吐、咽喉疼痛和眼睛刺痛等症状，被送往医院检查，最终认定起因为工厂和汽车尾气排放造成的光化学氧化剂与高湿度条件下生成的硫酸混合物反应生成的烟雾污染。以这一事件为契机，日本各地开始发布光化学雾空气警报。

日本的生态与城市生活环境为经济高速增长付出了沉重代价，日本希望在经济增长与环境保护中找到平衡。1967年日本出台《公害对策基本法》，但强调的是在经济增长前提下的环境治理，法律力度温和，未能阻止60年代愈演愈烈的公害发生与扩散。从1970年11月召集一直延续至次年5月的日本第六十四次临时国会专门审议并通过了有关公害的14项法案，被称为“公害国会”，成为从制度上治理公害问题的象征性事件。其中《大气污染防治法》修正案，对工厂的生产活动以及建筑物拆除时产生的煤烟、挥发性有机物以及粉尘的排放做了具体规定，并制定了汽车尾气排放限值标准等。随后两年，日本制定《无过失赔偿责任法》和《公害健康被害补偿法》，明确了污染者的费用负担原则。此外，《公害对策基本法》修正案删除了环境保护“与经济相协调”的条文，标志着环境保护相对于经济发展的地位提升。同时设立环境厅，推进环境行政一体化。

日本成功治理大气环境的主要因素之一就是参与主体的多元性。除了立法机构和行政组织，企业也积极参与，如日本本田汽车公司开发的i—VTEC发动机技术，不仅输出马力超强，还具有低转速时尾气排放环保、低油耗的特点。此外，在促使全社会认识和参与公害治理，推进环境立法与实施过程中，受害者群体和市民支援群体发起的居民环保运动发挥了重大作用。

巴西

建立政府、企业、民众共同参与的环保机制

上世纪60至70年代，巴西经济快速发展创造了“巴西奇迹”，其环境也受到严重污染和破坏。70年代中期起，化工基地库巴唐市化工工厂的烟雾排放日益严重。在有毒烟雾的长期熏染下，当地大批植被不断死亡甚至导致物种消失，工厂工人和附近居民罹患呼吸道、心脑血管疾病者增多。至80年代初期，该市被联合国认定为全球十大污染最严重城市之一，被称为“死亡之谷”。为了改变这一状况，巴西政府采取一系列积极措施：修改宪法，将环境保护纳入行政、刑事和民事范围，对破坏环境行为进行严格执法和惩处；建立政府、企业和民众共同参与的环境保护机制；宪法明确规定国家政权及公民保护环境的权利和义务；建立环保官监察制度和环保许可证制度。1991年，巴西正式成立环境部，成为内阁中具有一票否决权的强有力部门。

此后常可见政府官员主动减少坐车、竞相徒步出行、努力节约资源；大小企业高度重视生产设备的更新换代，重视用低能耗、低污染设备替换老旧设备，依靠技术力量不断实质性减少污染物排放；普通民众主动节水节电、维护山水洁净、保护公共环境。截至2011年，上世纪80年代初确定的所有初级污染源已完全得到控制，环境质量全面改观。经过40余年的不懈治理，库巴唐市周围恢复了树木的葱茏，珍贵的美洲红鹮也在此地重新繁衍，“死亡之谷”变成了“生命之谷”。库巴唐市获得联合国“全球生态环境治理典范城市”称号。

近年来，一些新兴发展中国家在经济和城市化的快速发展过程中也遇到了类似的环境问题。一些国家如墨西哥积极采取措施，取得了理想的控制成效。一些国家则在不断摸索适合本国的治理经验。在蒙古国首都乌兰巴托，由于城市供暖系统建设不完善，市郊居民为生活条件所迫，为了取暖自行焚烧木头、煤炭甚至废旧轮胎等，产生大量有害的空气颗粒物，造成严重雾霾污染的同时也危害了人类健康。与此类似，伊朗7000多万人口中，约有1200万生活在首都德黑兰，该市空气中各类污染物、特别是可吸入颗粒物的含量严重超标。尽管政府出台一系列措施来应对，如雾霾严重时放假、首都中心城区实行进出许可证制等，但效果并不理想。

正视以雾霾为代表的空气污染问题是一个国家在发展过程中难以规避的阵痛，发展中国家应认真学习部分国家的先进治理经验，抓住最好的治理时机。环境是全体人民的共同财富，只有全体人民共同持之以恒地加以保护，复杂的环境问题才会得到有效解决，共同的生存空间才会日益变得亮丽宜居。

本版文章作者单位为中国社会科学院城市发展与环境研究所