中国养老保障制度改革中的十大关系 （2）

三、处理好福利增长与责任分担的关系，实现福利水平的理性增长

2008年美国次贷危机爆发，并引致欧洲诸国主权债务危机以来，部分学者将此次经济危机归因于欧洲国家福利制度的高额开支，但是研究表明，虽然在部分国家（如希腊），福利制度扮演了“最后一根稻草”的作用，但从总体上看，此次欧洲主权债务危机并不是由福利制度导致的。［3］而在我们国家社会保障制度尚不健全、社会保障总体水平较低、群体之间待遇水平差距较大的情况下，强调控制福利水平增长，甚至降低福利水平则是无稽之谈。当然，此次欧洲主权债务危机也为全球养老保障制度建设敲响了警钟：在全球经济增长放缓的背景下，以政府为唯一责任主体，以税收为基本筹资方式的传统福利国家型普惠养老金制度，面临着养老金水平刚性增长与政府可支配财力增长放缓之间的矛盾；在金融衍生产品风险急剧扩大，全球资本市场波动性增强的背景下，受投资回报率影响极大的完全积累制养老金制度更是面临保值增值的巨大压力。相比而言，以劳资分责、政府担保为基本特征，严格遵循现收现付财务原则的社会保险型养老金制度则体现出了极强的灵活性、适应性与自我平衡的能力。因此，老年人总体福利水平的增长是确保老年人生活质量的必然要求，而合理的责任分担结构则是支撑福利增长的最重要基础。

养老金制度体系的责任分担机制体现为以下两个方面：第一，坚持多层次的养老保险制度目标体系。自20世纪90年代以来，世界银行、国际劳动组织等国际机构先后提出包括“三支柱”、“五支柱”等在内的多层次养老保险制度体系。其基本理念就是充分调动包括家庭、社会、企业、政府和市场在内的各种资源，合理分担老年人收入保障的责任。然而，多层次的养老保险制度体系建设也应当是有序渐进的，首先应当完善政府主导、社会化运行的基本养老保险制度，其次是鼓励用人单位主导建立的职业年金制度，最后才是发展市场化运行的商业养老保险。第二，合理划分基本养老保险制度中劳资双方与公共财政的责任。劳资分责、政府担保是养老保险制度的基本特征，应当固化公共财政在养老保险制度中的责任，即明确由公共财政承担一定比例的养老金开支，剩余部分则由劳资双方承担，即使人口老龄化程度加深，也应当首先调整劳资双方的缴费率，然后才是动用战略储备基金。与此同时，还应当在提高劳动者收入的前提下，逐步均衡劳资双方的责任，在完善财政分税制的前提下，逐步均衡中央财政和地方财政的责任。

四、处理好现收现付与基金积累的关系，有效应对老龄化挑战

现收现付与基金积累是养老金制度的两种基本财务模式，现收现付制度通过代际互助的方式应对当代老年人的收入风险，基金积累制则通过个体生命周期内的收入平滑来应对老年期的收入风险。然而，基金积累制有效运行的基本条件是维持较高的投资回报率，但在全球资本市场波动幅度日益增大的情况下，用这种自身就充满风险的机制来应对老年收入风险，显然是不可靠的。然而，笔者仍然坚持在基本养老保险制度中保持适当规模的个人账户，其基本作用是在老龄化的背景下平衡代际关系，避免老龄化高峰时期的年轻一代人承担过于沉重的缴费负担，从而实现代际责任的合理分担与制度的长期可持续发展。如果从这个意义上去理解个人账户在基本养老保险中的作用，就应当适度缩小个人账户的规模。简单计算，在老年人抚养比3∶1的条件下，15％的缴费率可以实现45％的替代率，当老年人抚养比上升到2∶1的时候，为了实现45％的替代率，就需要有22．5％的缴费率，该部分增加的缴费率（7．5％）就应当在两代人之间均分，即个人账户的规模应当控制在4％左右为宜。目前，我国职工基本养老保险统账结合的模式是在借鉴国外经验的基础上，在不同行政部门利益博弈的过程中逐渐形成的，其制度模式能够在实现责任合理分担的基础上，有效应对老龄化带来的财务风险，因此，应当坚持统账结合的模式，而不宜推倒重来。

在处理现收现付与基金积累的关系时，还应当完整地考察积累性养老保险基金的规模，即不仅包括个人账户积累资金，还应当包括全国社会保障基金理事会管理的战略储备基金。从这个视角看，2012年职工基本养老保险积累性基金总额约3．35万亿元，占当年GDP的比重接近7％，与当年现收现付基金规模的比例约为2．4∶1，总体规模已经较为合适。如果要继续做大全国社会保障基金，就应当缩小个人账户规模；如果保持现有的个人账户规模，就应当适度控制全国社会保障基金规模，从而实现总量平衡。

除此之外，还应当客观理性地看待从现收现付制转变为统账结合模式过程中形成的转轨成本问题。由于未建立转轨成本的有效化解机制，直接导致了当前过高的缴费率和制度长期的财务压力。但是，转轨成本又是必然的，所有从现收现付制转向完全积累或部分积累制度的国家都存在转轨成本。智利政府通过发行国债的形式，实现了个人账户的实账资产和国家的负债；我国的个人账户虽然是空账负债，但是国家整体的养老金资产却是实账。并且，转轨成本的变现并不会出现“挤兑”式的一次性支付要求，而是在一个较长的时期逐步要求实现的。所以，应当理性看待转轨成本的问题，科学设计化解转轨成本的长效机制，用一个较长的时间逐步化解转轨成本，而无需夸大或过分渲染转轨成本和历史债务的规模，造成民众的恐慌和对制度信心的丧失。