中国养老保障制度改革中的十大关系 （4）

七、处理好中央与地方的关系，充分调动两个积极性

中国虽然是一个传统的中央集权制国家，但是中国的养老保险制度改革与经济体制改革相同，都缘起于地方政府。正是受到这种自下而上改革路径的影响，中国的基本养老保险制度呈现出群体间的碎片化与地区间的碎片化；同样是因为没有处理好中央与地方的关系，才导致了养老保险基金出现结构性缺口，引起了民众不必要的恐慌。作为一项公共产品，养老保险制度的管理层级应当取决于其自身的外部性程度，如果属于全国性的公共产品，则必然要求由中央政府来承担主要责任。在劳动力跨区域流动日益普遍化和规模化的背景下，职工养老保险制度显然属于全国性的公共产品，因此，职工基本养老保险迫切需要从目前的地方统筹上升为全国统筹。

基本养老保险全国统筹要求在统一各地区制度模式，尤其是实际缴费率的前提下，通过预算制的方式实现不同地区养老保险基金的调剂使用。在全国统筹条件下养老保险基金收支的缺口，主要由中央财政来承担，地方财政主要承担参保者缴费补贴的责任。在管理方面，应当在建立全国统一的养老保险信息管理系统的基础上，由中央社会保险经办机构负责制定统一的管理流程和规范，并负责跨地区流动者待遇的集中计算；由省级社会保险经办机构负责其他劳动者养老金待遇的集中计算；省以下社会保险经办机构实行垂直管理，负责养老保险登记、征缴、稽核和记账等具体业务。

还需要特别指出的是，随着我国养老保障体系建设从以提供物质保障的养老金制度为主转变为物质保障与服务保障并重，养老保障制度建设的责任主体也从中央政府转变为地方政府，因为地方政府应当在养老服务体系中承担主要责任。其基本原因主要有以下三点：第一，老年服务需求的差异化程度较高。与养老保险制度主要提供物质保障而具有高度统一性不同，服务保障应当更加契合区域内居民的差异化需求。地方政府由于更加密切地接触辖区内的居民，因此相比中央政府而言，更加了解辖区内居民的偏好。第二，从提高服务质量的视角看，由地方政府提供老年服务有利于形成良性的辖区间福利竞争，老年人可以通过“用脚投票”的方式来进行福利移民，从而促进全国范围内养老服务质量的提升。第三，从事权分配的均衡性角度看，中央政府承担了基本养老保险制度的主要责任，为了均衡政府间的责任分配结构，也理应由地方政府来承担老年服务的主要责任。

八、处理好扩面速度与参保质量的关系，制定合理的覆盖面评价指标

从“广覆盖”到“全覆盖”是我国社会保障制度建设目标的重大转变和正确的发展方向，但是应当理性、全面地认识和理解“人人享有基本养老保险”的制度发展目标。其一，由于社会养老保险获得待遇的前提条件是参保并缴费，因此从全球的视角看，没有任何一个国家真正实现了人人享有养老金。其二，人人享有基本养老保险并不等于全民参保。因为老年收入风险并不是随时都会发生的，它一定是在特定的年龄阶段才发生，并且参加何种类型的基本养老保险制度与其职业身份密切相关。因此，在进入劳动力市场之前，并无必要强制任何人参加任何形式的养老保险。虽然大数法则是养老保险分散风险的基本机制，但并不应当将参保人群数量作为衡量养老保险制度发展的唯一标准。

实际参保人数的不断扩大是我国基本养老保险制度建设取得的重要成就，但是在实践中也存在重参保数量，轻参保质量的情况。例如，新型农村社会养老保险制度曾经一度采取家庭成员“捆绑参保”的方式，这与大量年轻的农村剩余劳动力已经参加城镇职工养老保险的现实相抵触，甚至离散了家庭关系。再例如，部分地区允许未参保人员通过一次性趸交的方式加入基本养老保险制度，他们的缴费回报远远大于长期连续缴费的参保者，造成了群体间的不公平。基于此，笔者认为，应当制定更加合理的覆盖面评价指标，包括：用全口径的基本养老保险制度覆盖面取代各项具体养老保险制度的覆盖面，从而避免部门之间为追求政绩而片面追求参保数量；用劳动年龄人口，而非全部人口的参保率作为评价覆盖面的指标；除特殊情况之外，停止一次性趸交业务的办理。还需要特别指出的是，对于自愿参保人（如个体工商户、灵活就业人员），地方政府不应当简单通过“指标管理”的方式来实现扩面，而应当是通过完善制度、提升制度的福利性和吸引力，尤其是通过经济激励的方式吸引其参加职工基本养老保险制度。