浙江：综合施策 立体治堵

治理城市交通拥堵，有效缓解“行车难”、“停车难”，是省委省政府关注民生、顺应民声的重大决策。2013年是我省全面实施治堵工程的开局之年，全省上下坚持目标、任务、措施三重并抓，规划、建设、管理三位一体，治车、治路、治人三管齐下，多方联动、虚实结合、扎实推进，初步形成政府主导、各方协作、社会参与的综合治理模式，治堵工作取得了阶段性成果：

一是交通基础建设明显提速。至去年12月25日，全省新增专用停车位、地下空间停车位、公共自行车均比上年翻一番，治堵主要目标任务能够完成。

二是公交优先战略明显强化。各地从保障基础设施和路权“两个优先”入手，把公交优先作为缓解城市交通拥堵的根本出路。11个设区市公交分担率均有所改观。

三是道路交通管理明显改善。自去年3月1日开展集中整治8类严重交通违法行为“一号行动”，至去年12月底，全省共查处重点违法行为371.8万起，路面“见警率、管事率、管控率”明显提高，许多探索性举措引起较大社会反响，如杭州交警部门“宣、改、管、治”齐头并进模式，绍兴“全警上路”治堵策略，温州交警部门“挂牌招才”治堵办法。

但是，当前我省治堵工作存在“三个不平衡”：

一是城市与城市之间工作进度的不平衡。有的地方个别项目明显滞后于全省平均进度。

二是突击整治与长期治理之间的不平衡。相比北京、上海、江苏等兄弟省市，上海提“治堵畅通工程”，江苏提“畅通工程”，我省较多地停留在应急治理状态，在管理体制、规划编制、基础设施建设和理论研究等方面均有待加强。值得关注的是，当前交通拥堵呈现出向中小城市和农村中心集镇加速蔓延的势头，不少地方对此尚未引起足够重视。

三是治堵效果与群众满意度之间的不平衡。

监督调研组认为，当前我省城市交通突出存在着四大结构性制约因素：

第一，规划布局不合理，单核城市发展模式成为城市交通的先天性制约因素——职住不匹配矛盾突出，“钟摆式”拥堵加剧；功能要素高度聚集，“向心式”交通问题日趋严重。

第二，路网结构不科学，快速路密度低、不配套成为城市交通的基础性制约因素——路网密度过低，等级结构尚不合理；立体交通严重滞后，过度依赖平面交通；停车位严重不足，很大程度制约动态交通。机动车与停车位合理比例通常为1∶1.2~1.5，但我省各地明显偏离，杭州情况更为严峻，只为1∶0.4。

第三，交通供求结构不对称，公共交通严重滞后是城市交通的瓶颈性制约因素——私家车增长迅猛，城市交通面临大考；公交优先尚未实现，难以承担交通流疏导主责。一是轨道交通严重滞后，“主动脉”作用缺失。二是BRT等中等容量的快速公交建设滞后，普通公交汽电车吸引力不强，“静脉”功能难显现。群众对换乘不便、不准点等问题反映强烈，诱发更多人转向私人交通。三是出租车管理体制不顺，“血管”功能不健全。各地还未真正把出租车纳入城市公交发展战略，层层转包、“份儿钱”等带来的劳动关系复杂、司机队伍不稳和拒载、打的难等问题突出。四是城市公共自行车尚未在全省普及。

第四，交通治理结构不成熟，分散式管理、重末端治理成为城市交通的重要制约因素——管理主体多元，协调难度较大；偏重末端管理，存在人为添堵因素；交通法规尚不健全，公民守法意识不强。

治理城市交通拥堵是一项极其复杂的系统工程。监督调研组建议，治堵应着眼于改革创新，着手于“五个强化”，着力于“五种水平”的提升。

一、强化路网建设，着力提升交通规划引领水平

分散城市功能疏导交通流量。第一，推进城市功能逐级分散。在推进新型城市化进程中，更加注重城市功能逐级分散，方便百姓就近居住、就业、上学、就医等，以此疏解中心城区过度集中的人口，改善城市交通流量空间分布。现为城市“堵点”的医院、学校，可通过建分院、分校的形式先行分散布局。第二，加强交通规划引领作用。交通规划应与城市规划同步甚至领先，以交通建设尤其是公共交通为纽带推进城市建设。建议借鉴上海经验，把城市规划同步纳入交通规划审核，扩大交通管理部门在规划和审批中的话语权。

加快优化城市路网架构。路网系统、交通走廊是决定城市交通效率的基础性要素。第一，逐步优化道路网级配比。国内外经验表明，城市道路网级配比以主干路网∶次干路网∶支路网=1∶2∶3.8，呈金字塔结构较为合理，建议我省通过优化道路存量、增加道路供量逐步实现。第二，拓展支路网形成微循环系统。建议学习借鉴香港通过单行线实现交通微循环，再用通道连接各个微循环分区，形成城市循环路网结构的做法，在城市未来土地开发中，把支路网密度作为硬性指标；改革住宅小区封闭管理方式，逐步推行开放式小区，激活小区内部支小路微循环作用。第三，加快采用环状放射路网。建议我省各个城市明晰主要交通走廊，并对现有路网进行调整和改造，形成贯通城市的循环快速路网；改革“大街区、宽马路”模式，改变目前路网结构“纵横正交叉”样式，以小块状、放射型路网引导城市有序扩张。

加快建设城市综合立体交通体系。一是轨道交通系统。建议将轨道交通特别是地铁作为大中城市治堵的重要举措，切实加快地铁建设进度。轨道交通线路规划既要考虑多中心城市架构之需，也要满足人口密集区域居民出行需求，建议在地铁站点开辟更多进出口，方便周边居民乘坐，减少路面交通流量。二是地面道路系统。着重建设城市丰富的支路网，减少冲突点，简化交通组织，提高地面路网整体运行效率。在一些冲突明显的交叉路口，可建设简易单边桥，减少信号灯对交通流的滞缓。三是立体慢行系统。科学建设交叉路口立体过街设施，通过有机联结过街天桥（地道）、大厦中的二层走廊及地铁站、公交站点等，形成一个四通八达的空中（地下）步行体系。建议适时开展一次步行道、自行车道路权保障专项行动，提升慢行交通连贯性、安全性、舒适性，为绿色低碳出行提供保障。四是水上巴士系统。我省不少城市拥有丰富水网，很多河道已经整治，具备通航能力，可开辟水上巴士，既发挥旅游功能，又发挥交通分流功能。上述四种交通系统建设必须形成无缝衔接的综合立体交通系统。

二、强化服务保障，着力提升公交优先优秀水平

规划优先。优先发展公共交通，是最适合我省人多地少、城市人口密度高省情的城市交通发展战略。在今后的公交规划中，公交系统要支持城市的基本功能与架构，以交通枢纽站点为中心，建立集工作、商业、文化、教育、休闲、居住等为一体的新型城市功能区。我省各市情况不尽相同，同一城市不同城区交通需求和交通状况也不同，应分城谋划，分区差别化对待，对于已经十分拥堵的中心城区，以大容量公交特别是地铁优先，对于周边区域和中小城镇，着手完善普通公交布局。

路权优先。公交专用走廊是公交优先最直接、快捷、经济的方式，体现了路权优先。建议借鉴国内外先进经验，在规划、建设、改建城市路网架构时，着重建设承载公共交通客流主流向的“优质公交走廊”；按照轻重缓急，分步建设BRT道路轴线、环形道路、补给线路三个层面的公交专用道，最终建成相对独立的城市公交专用道循环系统。鉴于目前我省城市公交专用道均设置在靠边车道，交叉路口转向时与社会车辆冲突极大，影响交通效率，而目前暂无条件采用全高架封闭方式，建议有条件的城市探索尝试中央式公交专用道。

服务优秀。公交优先务必以公交服务优秀为支撑。第一，建立公交投资绩效考核机制，以提高效率、满足乘客需求为目标。第二，提高公交线路、站点布局与日常运营调度管理水平，发掘公交运营车辆动态运能。第三，改革目前“垄断经营、粗放运作、财政兜底”的公交经营体制，通过改革公交运营体制、引入民营资本等，引入竞争机制。第四，改革出租车经营模式，通过财政适当支持回购或者回包的方式，实行所有权与经营权分离，推广出租车电召服务，提升出租车集约化服务、智能化管理水平。

保障优先。公交优先要以政府要素支持为保障。公交是民生福利事业，其公益性远大于经济性，不少国家均建立公交补贴长效机制且效果较好。建议省政府出台公交财政补贴机制和公交场站建设政府资助机制。