法治政府要有法治思维

今年3月5日，李克强总理在十二届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出，要深入贯彻依法治国基本方略，把政府工作全面纳入法治轨道，用法治思维和法治方式履行职责。这对于全面推进法治政府建设具有重要的指导意义，也是我们必须坚持的重要原则。随着改革向纵深推进，任务更加艰巨，矛盾更加凸显，传统的管理模式已经远远不能满足当前国家治理的需要，因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，提高行政机关和领导干部运用法治思维和法治方式的能力，既是创新社会管理的需要，也是建成法治政府、实现两个百年目标的前提和基础。

法治思维，是指以合法性为出发点，以追求公平正义为目标，运用法律规范、法律逻辑和法律精神，认识问题、分析问题、解决问题的过程。拥有法治思维，才能理解法治精神。法治精神是一个民主法治社会所普遍尊崇的法律至上、公平正义、保障人权、权力制约等价值追求的总和，它是法治政府建设的核心。而现代法治政府应该是一个人本、服务、有限、责任、诚信、高效的政府。因此，培育法治思维是建设法治政府的柱石。

一、培育法治思维才能坚守法治政府建设的价值取向

法治思维要求人们从内心深处对法律产生认同，并使其成为思想和行为的第一准则，做到办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。当前，一些行政机关和领导干部权为民所用的理念尚未树立，没有真正确立权力来源于人民的观念；有些领导干部不懂法、不守法、不信法，依法行政的意识和能力不强，缺乏对法律的尊崇；有些行政机关和领导干部对群众的正当利益诉求冷漠懈怠，对损害群众利益的违法行为熟视无睹。解决这些问题，一要坚持以人为本，牢固树立执政为民的理念。为政之要在于为民，民惟邦本，本固邦宁。习近平总书记指出，人民对美好生活的向往就是我们工作的目标。因此，各级行政机关和领导干部务必牢记党的宗旨，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点；把人民群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意作为工作的根本标准；始终以民意为法治政府建设之合法性基础，以民利为法治政府建设之行为指南，以民权为法治政府建设之价值蕴涵。二要构筑普法长效机制，提升领导干部法律素养。各级行政机关和领导干部要带头学习和掌握宪法、法律、法规的规定，不断增强法律意识，提高依法行政的能力和水平，把依法行政贯穿于管理工作的各个环节。要建立领导干部学法制度，定期或者不定期对领导干部进行依法行政知识培训。通过宣传教育和学习培训，引导舆论，形成共识，潜移默化地影响领导干部的法治思维，真正使法治理念植根于领导干部心中。积极探索对领导干部任职前实行法律知识考试的制度，把法治意识的培养、法律素养的提升作为选拔任用领导干部的重要指标，警惕“干部提拔法律关”的形式主义。三要敬畏法律，让法治成为政治信仰。领导干部不仅要学法、懂法，还要信法，法律必须被信仰，否则将形同虚设。习近平同志指出，要在广大干部群众中树立法律的权威，使人们充分相信法律、自觉运用法律，形成全社会对法律的信仰，弘扬法治精神，培育法治文化，在全社会形成学法尊法守法用法的良好氛围。法律不能只是写在纸上的条文，还要铭刻在心，内化为行为准则。只有把法治精神作为政治信仰并不断使之坚定，才能形成法治思维，才能善于运用法治方式。

二、培育法治思维才能依法科学履行政府职能

法治政府是一个有限、有为、负责的政府，有明确的权力边界。法治政府的权力是有限的，权力的有限性体现在行政机关本身职权的有限性，即政府只能在法律赋予的职权范围内行使权力，不能超越法律授权。当前，政府越位、缺位和错位的问题依然存在，行政行为重实体、轻程序，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。有些行政机关和领导干部以权压法，以言代法，个人意志凌驾于法律、制度和组织之上，否定法治原则、法治思维、法治方式和法律程序，揽公权谋私利，大搞权力寻租，地方保护主义、部门保护主义现象严重，违法行为得不到及时制止与严厉惩处，严重损害了国家法制权威和政府形象，降低了人民群众对行政机关和领导干部的信任度。解决这些问题，一要坚持职权法定，做到权力与责任的统一。行政权力依法取得是法治政府建设的关键，它要求一切行政权力必须有法律的授予或权力机关的授权。各级行政机关和领导干部必须严格依照法律确定的职责权限和法定程序办事，依法决策，依法履责，严格执法，切实把行政权力关进制度的“笼子”里。习近平同志指出，要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。因此，各级行政机关和领导干部要对法律负责，敢于承担因自身行政行为引起的各种法律责任，勇于接受人大监督、政协监督、社会监督和舆论监督。二要坚持依法决策，做到实体与程序的统一。实体公正是结果的公正，程序公正是过程的公正，程序公正是实体公正实现的保障，实体公正是程序公正所要达到的目标，二者相互依存，缺一不可。因此，各级行政机关和领导干部作决策、办事情，不仅要保证结果符合法律规定，也要保证决策过程符合法定的方式、步骤、顺序和时限等程序要求。2012年颁布实施的《山东省行政程序规定》，作为我国第二部规范政府行政程序的省级政府规章，从九个方面为我省各级政府依法行政划定了统一的程序标准，既保证了行政行为的合法性，也保证了行政行为的规范性，为加快程序立法的顶层设计进行了有效探索。三要坚持与时俱进，让法律为改革护航。截至2010年，中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活的各个方面总体上实现了有法可依。从实践看，绝大多数法律都是随着我国改革的起步、铺开、深化、逐步制定和修改完善的，这是法治建设的重要成果，体现了党和人民的意志，也为依法治国提供了坚实的法律保障。随着改革的全面推进，政府职能发生了新的变化，在此背景下，对那些不适应新形势的法律、法规要及时的修改或废除，确保政府职能的转变和履行于法有据，改革于法有据。要有序推进改革，该得到法律授权的不要超前推进，发挥立法的引领和推动作用，确保在法治的轨道上推进改革。

　三、培育法治思维才能创造“法治GDP”

法治GDP，是指以一套类似于衡量国民经济发展总体状况的指标来衡量法治发展水平。现实工作中，很多法律规范之所以得不到有效执行，之所以存在有法不依、政府低效的现象，原因之一就是有些行政机关和领导干部法治思维欠缺，依法行政没有内生动力。解决这些问题，一要将法治GDP引入政绩考核体系。十八届三中全会指出，处理好政府与市场的关系，就要使“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”市场经济是法治经济，引入法治GDP是市场经济发展的内在需要。长期以来，我们对行政机关和领导干部的考核方式过于单一，唯经济GDP是从，导致依法行政阻力重重，资源环境破坏严重，社会矛盾易发多发。改变这一现状，就需要重新设定并丰富政绩考核指标，引入法治GDP。正如马怀德教授所言，“仅以经济GDP国内生产总值衡量政府、官员政绩的指标是不全面的，综合经济、人文、社会、环境，还有法治的GDP，才能形成科学、完善的政绩评价体系，推动中国经济、社会的良好发展。”二要制定科学合理的法治GDP指标评价体系。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布后，为落实《纲要》中所提出的建设法治政府的目标，许多地方政府开始探索通过制定和实施法治政府指标体系作为措施和途径来具体推进建设法治政府目标的实现。2014年2月，山东省政府法制学会结合我省实际，在充分调查、深入研究、多方论证的基础，印发了《山东省法治政府建设指标评价体系》，首先对县一级法治政府建设情况进行评价。本指标评价体系共设10项一级指标、44项二级指标、146项三级指标，指标明确规定了法治政府建设需要达到的结果和状态，从而使我省的法治政府建设更加具有现实性、针对性、实践性和可操作性。三要让人民群众共建共享法治GDP的成果。法治GDP评价机制的建立是一项全新的、系统的工程，需要处理好顶层设计与基层创新的关系。人民群众是历史的创造者，也是改革的推动者，没有人民群众的积极参与和大力支持，法治政府建设将会成为无源之水、无本之木。因此，各级行政机关要加强与人民群众的沟通、协调，引导他们有序参与到指标体系内容建设、评估考核的过程之中，只有听民声，聚民智、激民力，才能共创法治GDP。习近平同志指出，要让人民群众在共建中更好地共享改革发展成果。因此，在共创法治GDP的过程中，要坚决避免为指标而指标、为考核而考核的现象，坚决杜绝新的形式主义和政绩工程，评价机制应该接地气、顺民意、见实效，要照顾群众感受，回应群众关切，让人民群众成为法治政府建设成效的体验者和最终评判者，让人民群众共享法治GDP的成果。

（作者系枣庄市人民政府行政复议委员会办公室副主任）