发展悖论与中国经验 （2）

二、中国经验：21世纪的政府干预与高速发展

东亚奇迹沉寂于20世纪末金融危机，到21世纪初，这些国家一度未能恢复高速的经济增长率。低增长导致经济体放弃国家主导模式，抑或是自由化减缓了经济增速，新自由主义者与国家主义者各持己见。但在政治转型和经济低迷的环境中，坚持国家主导模式的中国在新世纪头一个十年里惊人的经济表现，无疑再次证明了发展型国家的有效性。

(一)国家主导下的经济发展

新世纪的第一个十年里，曾为发展型国家的日本与韩国经济恢复与发展的态势十分曲折。两国发展模式较原发展型国家有了很大改变，国家对经济的掌控随民主化进展而衰退。如果以民主作为政治进步的标准，显然经济表现并没有随政治进步而进步；相反，日本在头一个十年内有几乎一半的时间里经济负增长，而韩国虽然在2000年展现了强劲的发展态势，但随后经济发展很快陷入快慢循环，稳定不足，发展缺乏后劲。

认为发展型国家扰乱市场秩序、阻碍经济持续稳定发展的新自由主义，同样没有任何优秀的经济表现。除了2000年经济增长率基本与世界持平外，其他时候美国的发展速度均低于世界水平。

不同于美日韩，东盟经济发展态势良好，不仅保持了稳定的发展，且增速略高于世界平均水平。同样取得积极发展势态的还有中国，其经济增长率保持在至少两倍于世界经济增长率的水平，发展成果令先发国家以及受金融危机打击的东亚发达经济体瞩目。在世界普遍低迷的经济环境中，中国持续高速的增长，增速低于8%的年份仅占三成(分别是2000年的8%，2001年的7.3%以及2002年的8.3%)，2004年、2005年、2006年、2007年以及2010年的经济增长率甚至突破10%，远高于世界经济的发展水平(见表1)。

是什么保障了中国发展？中国经济发展的模式从计划经济向市场经济转型，表现为计划经济与市场经济相结合，国家主导经济发展。

市场经济体系的作用不容忽视，但企业与行业背后，是高度的政府干预。不论是肩负着公共服务与社会保障功能的国有企业，还是市场经济建立以后逐渐兴起并对经济发展做出巨大贡献的非国有企业，都在政府管制下进行经济活动(王一江，2007)[6]。

图1　政府与企业的一般关系

资料来源：高勇强.中国转型社会的政商关系研究[M].北京：光明日报出版社，2007

政府是国有企业的资金来源方，为国有企业的经营活动制定规则，监管并控制国有企业的运营；而对非国有企业，除了在资金影响上弱于对国有企业的控制外，政府仍旧在制定活动规则及监管运行方面占据主导地位，但与企业间的关系并非控制与被控制的上下级关系，而是社会管理与公共服务的提供方。在企业对政府的回应方面，不论是国有企业还是非国有企业都必须服从于政府指令，一定范围的讨价还价被允许，甚至能不同程度地影响政府角色(见图1)。

国家设立了众多直接或间接、综合性或专业性的部门机构来参与经济管理，这些部门详细地划分了经济活动的管制范围，使经济发展完全置于国家控制之下[7]。可以说，中国市场经济飞速发展的背景，是多种所有制企业后的政府控制，以及各产业中的政府管理。从宏观的产业发展到微观的企业运作，中国政府通过完善的干预机制，保证了国家对经济发展的绝对主导，从而使长远利益保持了高度一致性，经济发展的累积效应得到最大限度的实现。

从强烈的发展导向，以及国家对经济发展的驾驭上看，中国的发展表征符合发展型国家的模式特征。党和国家领导层确立并反复表达的强烈发展意愿，高度动员了社会的发展热情与资源，顺利将经济发展稳固于国家发展目标的最优先项上。为了实现经济发展的优先目标，国家将计划经济与市场经济相结合，充分发挥前者的理性优势与后者的生产活力，通过五年一度的发展规划和更为细致的产业政策法规，引导市场经济朝国家理性规定的方向发展。政企合作的关系在中国更为紧密，宏观导航部门与产业主管部门相结合，使经济发展与产业运作的具体实践亦掌控在国家手中。

(二)经济建设第一位的发展意愿

将经济发展作为国家的首要任务，强烈而持续的发展意愿是发展型国家的前提条件，它使国家在最高目标的一致性和连续性上形成一个不断总结和发展的过程，构成发展型国家存在的可能。

早在1956年，我们党就在八大上就社会主义社会的基本矛盾做出判断，认为中国国内的主要矛盾不再是工人阶级与资产阶级之间的阶级矛盾，而是人民对于经济文化迅速发展的需求同当时经济文化不能满足人民需求的状况之间的矛盾。党的十一届三中全会后，对社会主要矛盾的界定，明确为人民日益增长的物质文化需求同落后的社会生产之间的矛盾。在社会主义初级阶段，发展生产力被认为是考虑一切问题的出发点，由此对制定国家发展中心产生决定性作用。

自改革开放以来，党的历届大会报告都将大力发展生产力、推进经济快速增长列为党与国家的发展中心，明言各项工作都必须服从和服务于这一中心。经济发展被赋予首要发展的地位，凸显了国家强烈的发展倾向。尽管制度与政策经历了收放循环和公私争论，然而经济发展这一最高目标的稳固地位，使中国在30多年的发展过程中保持了大方向的一致性，政策积累的效果反应在五年一次的经济发展规划上。

(三)驾驭市场的政府部门

政府机构中与经济相关的部门有许多，它们直接或间接地参与工业化进程中，驾驭市场经济按国家目标的预期计划发展。在这些主导工业化转型的部门中，首当其冲的是作为宏观导航部门的国家发展和改革委员会。

国家发展和改革委员会(下文简称发改委)的前身乃是计划经济时代就存在的国家计划委员会。1998年，第九届全国人民代表大会第一次会议审议批准了国务院组成部门的改革与设置，将国家计划委员会更名为国家发展计划委员会，2003年，第十届全国人民代表大会审议批准了新的改革方案，将国家发展计划委员会改名为国家发展和改革委员会。

作为导航部门，发改委的职能可分为两个大类：一是制定发展规划与经济政策，二是领导和协调经济活动，统筹经济发展(见图2)。

图2　国家发展和改革委员会职能

资料来源：发改委官方网站(http：//www.ndrc.gov.cn/)

计划理性的优势，体现在国家自主性的充分发挥，它使发改委独立于短期狭隘的利益而制定符合长远利益的连贯的经济发展计划，依靠阶段性成果的累积达到全面发展的赶超目标。自计划委员会时代以来，发改委便肩负着制定各种发展战略、中长期规划、年度计划以及制定产业发展政策等重任，为经济发展和结构转型绘制清晰蓝图。每隔五年，发改委制定国家发展规划，为将来五年的经济发展制定纲要，此类总体规划既包括规划纲要，还包括紧密相关的建议与说明。随后，依据五年计划的规划纲要，发改委制定并颁布专项规划。专项规划既包含国民经济与社会发展的重点项目、全国城镇发展的规划布局，亦包含产业部门的具体规划，针对性地对重点条块做出将来五年的发展规划。此外，发改委亦制定主体功能区规划以及部分地方规划。

除了制定规划外，发改委亦参与到具体实践中。经济体制改革、经济结构调整、重大建设项目和生产力布局、可持续发展等重大的宏观问题，都是由发改委直接领导和负责的。这些任务有一些共同特征，它们往往超出独立部门、政府层级、地域乃是时空的领域，具有影响全局的复杂性和延续性。比如，地区经济司有组织拟定区域经济发展规划、提出区域经济发展的重大政策的职能。这些规划与政策已经超出一地区或单一部门的可控范围，往往是区域性和多经济社会维度的。

具体来说，发改委在制定发展规划之余亦要参与到经济运行、体制改革、固定资产投资、外资利用、地区经济、农村经济、产业发展、环境与资源、社会发展、经济贸易、西部开发、东北振兴等发展事务中。这类发展事务往往超出单一地区、单一政府或单一部门的执行能力，或是易在多利益主体间存在潜在矛盾与冲突。由统筹性的导航部门引领发展，能够更好地提高合作效率、降低政治成本和资源浪费的情况。

中国政府对经济发展的驾驭，不仅体现在宏观导航部门上，更体现在特色的产业主管部门上。每一个行业——不论传统产业还是新兴产业——都拥有相应的行政主管部门。比如，教育部主管教育业，工业和信息化部主管电子通信业，交通运输部主管交通运输业，水利部主管水利电力业，农业部主管农业，文化部主管文化业，中国人民银行主管银行金融业，旅游局主管旅游业，国家电力监管委员会主管电力等。

有的产业，依据其复杂性，其涉及的产业主管部门还不止一个。比如，新兴的游戏产业的行政主管部门有工业和信息化部、文化部。工业和信息化部主要负责拟定产业发展战略、方针政策、总体规划和法律法规，并对产业实施经营许可制度及监督;文化部主要负责互联网文化发展与管理的相关部分。

产业主管部门不仅在横向上，亦在纵向上对产业发展进行管理。主要的产业主管部门除了在国务院设立部署外，还在省和市县层次上拥有分支机构。比如，教育业主管部门在中央一级是教育部，省级是教育厅，在市县级则是教育局;工商业的主管部门在中央一级称国家工商行政管理总局，省级和市县级均称工商行政管理局。

这些产业主管部门直接作用于行业的微观运作上，从企业的准入到运行及其规范，都受主管部门不同程度地控制。这一特殊的产业主管部门体制，使中国政府具备了较日韩等发展型国家更为深刻的经济管理能力，不再是引导，而是掌控经济发展的脉搏。