着眼“三农” 破局中部 从“两化”走向“三共”（3）

三、突破口径，解决资金困局，释放经济潜能

资金问题一直是困扰农村社区化发展和城镇化建设的瓶颈，地方政府举债融资或政府与社会资本合作的PPP模式，均有其优势，但未能从根本上解决城镇化发展的财政负担、调动社会资本与居民的积极性等问题。地方政府的高负债率像一把悬在头顶上的利剑，威胁着经济社会发展的安全。而PPP模式虽追求风险共担、利益共享、全程合作为目的，但是在实际操作中却很难真正实现百姓、政府和社会资本的共赢。当前，已经有很多地方开始农村社区化工作试点，以适应时代变化、遵循发展规律、创新发展模式，为破解改革难题、提升发展水平进行了有益的探索。但是，因农村村庄数量庞大、位置分散，仅仅依靠政府调用有限的公共资源和服务项目于农村，很难解决资金困局，实现发展的可复制性和可持续性。面对当前资金困局，只有打破各种壁垒，树立大利益观，通过城乡协同开发的农村社区化、城镇现代化互动模式，以农民、政府、投资者互惠共赢的方式，才能突破发展的资金瓶颈，实现政府、社会资本和农民共同获益，充分释放经济发展潜能。

第一，整体原则。

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出，应有序推进农村转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力和推动城乡发展一体化四项基本战略。而城乡的协调发展，需以解决“三农”问题为前提，需大力推行农村社区化、城镇现代化，以新型城镇化带动新型工业化，进一步调整高新技术产业布局，实现专业化、集群化、科学化发展，加大对传统产业的升级换代，加快实施“走出去”发展战略，同时不断创新农村和城镇经济的发展模式。原则有三：坚持发展的可持续性，运行的有效性，经验的可复制性；坚持乡村社区化、城镇现代化带动新型城镇化，农业产业化、集约化、专业化和现代化带动新型工业化；坚持政府主导，市场运作，企业参与，百姓受惠，合作共赢的整体原则。

第二，开发模式。

首先，社会资本根据规划和相关要求，同时配对购买城镇和农村土地，用于城镇和农村社区及商业开发建设。农村社区规模大小，根据农村人口情况、宅基地分布情况等因素决定。城镇住宅和商业开发，则根据与农村配套的产业开发需求、农村社区化与城镇化程度以及城镇居民本身的住房和商业需求确定。

其次，政府根据城乡协同发展规划，同步出让城镇和农村社区化建设土地。为进一步提高社会资本参与的积极性，政府在土地出让的过程中，可以考虑将农村社区周边部分建设用地以较低价格适当出让给社会资本，也可以根据其投资情况适当赠送，确保其积极性，以使这些土地用于社区配套设施建设，以及农业的现代化、产业化发展。由政府主导将土地进行整合，由社会资本投入资金，在此基础上进行住宅区、农业园区和配套生活区建设。

再次，根据农民原有住房与宅基地价值差异，在确保农民在社区中拥有相同居住条件基础上，在配对城镇开发地块中按等值甚至略高于其原有住房与宅基地价值去除社区化后拥有住房价值以外超值部分再进行住房置换，政府则以相应城乡配对开发地块土地出让金从社会资本开发主体中实行回购。农民不花钱完成了住房等值以上置换，实现了生活条件、生活方式的社区化、现代化，但其土地承包关系及使用收益权利、作为农村文化精髓的家族血缘关系及其结构、农村墓地等广大农民所倚重的经济和文化基因，都得以保留和传承。城镇规模进一步扩大，城镇化进程不断加快。社会投资主体经济效益得到有效保障。

第三，效益生成。

首先，政府以结对开发出让土地的方式获得土地出让资金，并使土地出让资金主要用于农村社区化和城镇现代化的建设。一方面，对于城镇中被拓展的开发区域，政府使用开发商缴纳的土地出让金，根据被征范围内农村居民和城镇居民的需求，实行部分回购，用于征地拆迁的房屋置换；另一方面，对于配套开发的农村社区居民，同样对其原有住房与宅基地价值去除社区住房价值以外超值部分在城镇配对地块开发中进行的房屋置换进行回购。确保社会开发资本投入的基础效益。其次，社会资本以投资方式，完成所相对应城镇和农村的住宅社区、配套基础设施以及相关产业园区建设，通过房产销售、产业链开发，在“以村带城”、“以农带商”的模式中再次实现赢利。再次，农民则可在保持土地承包责任制不变的基础上，通过房屋置换，实现房屋价值增值，同时，由于将其责任田地成块划片纳入农业的产业开发体系之中，土地集约使用效率因之大为提高。农业规模化产业化经营使一部分农民可以转移到城镇就业，一部分农民可以转变为农业工人，实现劳动就业和收入增加，其原有农业生产资料使用收益权利不变。

这里，需要说明的一个问题是，按照这种模式推进，势必会相对削弱政府的土地财政，但正如李克强总理指出，当前改革已进入攻坚期和深水区，必须紧紧依靠人民群众，以壮士断腕的决心、背水一战的气概，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，才能以经济体制改革为牵引，全面深化各领域改革。依据这一发展模式，虽然短期来看，政府依靠土地出让资金的收入来源会相对减少，但以经济和社会发展的长远眼光来看，就会逐步形成政府不投入甚至获取部分财政收入，农民不花钱，农村极大发展，城镇现代化，社会资本获取收益的多赢格局。彻底解决了资金的困境，培育了城乡互动发展的动力，城乡经济发展的潜能被彻底激活。可以预言，伴随着“三农”问题的有效解决，社会主义新农村的建设建成，必将惠及千秋万代。