乡镇治理之困：天大的责任，巴掌大的权力

浙江省嵊州市在上世纪90年代末，曾经由于创造出“串百家门，知百家情；解百家难，连百家心；办百家事，致百家富”的“民情日记”，而备受社会关注。如今，随着第二批党的群众路线教育实践活动的深入开展，嵊州又开始大胆探索在“基层乡镇七站八所、无形围墙密集林立”下，打破条块分割、部门壁垒，创新治理模式。

半月谈记者调研发现，嵊州实践折射出当前国内许多地方乡镇工作面临的普遍困扰，也为贯彻十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”目标在基层的落实，提供了富有借鉴价值的样本。

信息失真、管理失控、干群失联

在国内许多县市区，都对乡镇治理“悬浮层”有切肤之痛，改革前的嵊州市也不例外。不少乡镇政府面临着结构残缺、功能失调的尴尬，基层干部面临定位模糊、认同危机、治理失控等困境。

怪象一：种豆子的人越来越少，数豆子的人越来越多。半月谈记者了解到，在一些乡镇的办事机构，往往被不同部门挂了多块不同的牌子，一个乡镇基层干部往往身兼数职，分别接受各垂直上级部门的调度指令。仙岩镇党委书记郑国达举例说，镇里每周要向工商、税务、国土等部门上报29张报表。“各部门都要求专人、专职、专网、专报，不能汇总，一个乡镇干活的总共就那么几个人，光是这一项就花不少的精力。”

怪象二：责任比天大，权力只有巴掌大。乡镇治理历来被形容为“上面千条线、下面一根针”，“千条线”意味着巨大的责任，而“一根针”则意味权力过小。黄泽镇党委书记王建勇说，例如违法建坟、违章建筑、偷盗河沙等，出事后责任全在乡镇，可乡镇在执法管理时往往无权处理。

怪象三：乡镇工作唱起“四季歌”，忙的忙死闲的闲死。郑国达说，乡镇工作季节性比较明显，忙起来的时候人手不够，闲的时候就没事干，这种现象对于每个干部来说，也表现得特别明显。这样一来，有的乡镇就算配备了再多干部，也还是不够。

怪象四：看着是垂直管理“插杆到底”，实际上却是“悬浮”状态。一位乡镇干部说：“实际上七站八所看上去是密集林立的围墙，每个围墙内因为人少，加上职能分散，基层治理工作往往不能落到实处。很多时候是部门发现不了问题，乡镇发现了问题却没能力管。”

这些乡镇治理怪象背后，是乡镇与部门“条块”间职能分散、力量分化、责权错位的根源。近些年来，部门通过对站所庭的垂直管理实现职能延伸，乡镇职能不断向部门分散。有的乡镇，站所庭就超过10个，有的站所庭有执法职能，但人少；乡镇干部虽然人多，但执法职能少。

遇到比较复杂的问题时，需要多部门联合，极易出现推诿，效率很低。黄泽镇就曾发生过一件事，有个屠户在路边绿化带卖肉，存在严重安全隐患，按照职能分工，农业、交通、城管、路政、三产等多个部门都可以去管，结果谁都不去管。责权在乡镇一级分割太细，反而造成工作上的“失管现象”。

机构、力量配置的倒金字塔形，带来的就是权限配置的倒金字塔形，为乡镇治理埋下了信息失真、管理失控、干群失联的隐患。现在管理乡镇干部的手段非常有限，有时出现信息失真的情况。有的乡镇干部说去村里开展工作，实际根本没去。他们完全是凭着良心做事，缺乏机制上的制度保障。

这些年来，随着党委政府对站所庭和村干部的依赖度不断提高，乡镇干部的威信相对下降，工作积极性和主动性减弱。少数乡镇干部对村一级处于管理失控状态，个别乡镇一级的驻村干部形式上还在，但实质上的内容已经没有了，出现了驻村干部形式化、敷衍化的情况。一些村干部认为，只要与土管所、财政所、派出所、供电所等搞好关系，完全可以不把乡镇干部当回事。

信息失真、管理失控则带来了干群失联。如今，不但出现县市同乡镇干部失联，还出现乡镇干部与村里、群众也失联的苗头，群众找乡镇政府办事得多头跑、多次跑，有问题反映上去，拿不到答复。郑国达说，要警惕“量变到质变”的出现。“干群关系一次次干燥，迟早要自燃，在这个过程中，我们可能连临界点什么时候到了都不知道。”