乡镇治理之困：天大的责任，巴掌大的权力 （3）

呼唤深层制度安排，谨防“昙花一现”

嵊州乡镇治理创新是一项艰难的探索，许多成果来之不易。尽管受到基层干群的欢迎，但这一改革目前只在县级范围，是在不打破现有法律法规框架的基础上推进的。而乡镇存在的新时期治理难题，在国内普遍存在，需要大环境的逐步改善，用制度安排保障相关改革措施的推进，防止“昙花一现”。

在一乡镇法庭，半月谈记者看到院子空荡荡的，一幢办公楼矗立在院中。黄泽镇党委副书记李江说：“大部分基层站所庭都是独门、独院、独幢办公楼。许多部门在这里占着房子和位子、摆着桌子、挂着牌子。”为了推进部门下设机构的整合，嵊州市委书记金志几乎跑断了腿，磨破了嘴皮子，先后到省公安厅、省国土厅等部门，并获得了这些部门的支持，但目前仍有几个垂直管理部门始终谈不下来。

对于基层干部来说，他们更担心改革的持久性。一位试点镇的干部说：“说实话，现在推进工作，特别是推进改革，常常得靠关系、靠人情而非制度性地推进工作，这很不正常。”郑国达希望，改革能够有制度保障，不再只是人的因素使然，不再只靠“红头文件”推进，更不要出现“一阵风”或“人走茶凉”的尴尬局面。

目前，嵊州乡镇治理的探索步伐几乎触及县域制度权限的“天花板”。基层干部建议，要进一步深入完善各项改革措施，亟须考虑以下深层次问题。

一是将基层乡镇治理中的干部管理同群众路线教育实践活动有机结合。少数干部习惯于过去的办公环境、制度约束、工作方法，对改革一时难以适应。更有人认为，乡镇以前也搞过其他试点，这次只是换汤不换药。并且部门与人员整合以后，职位少了，有的干部在新机制中如何安排，需要统筹考虑，妥善处置。

二是通过制度调整甚至法律层面的调整，解决改革中干部的身份问题与执法权问题。目前，基层部分机构人员虽然整合了，但身份性质没有变，公安、财税、国土等站所庭的干部，都是各自上级主管部门负责管理考核和工资发放。因此，需要考虑跨部门的制度设计。此外，应赋予乡镇执法单位的干部综合执法权，发放综合执法证，解决公安、环保、国土、工商等来自不同部门的干部执法主体资格分立，进一步节约人力资源、整合力量。

三是部分站所庭管辖范围和试点乡镇辖区存在交叉，如何兼顾对其他乡镇的覆盖，需要进一步统合。同时，乡镇党委政府和部门站所庭的办公地点、房子如何综合有效利用，也亟待统一规划。

事实上，破解乡镇治理“悬浮层”的难题，势必会动许多部门的“奶酪”。在人的方面，一个乡镇七站八所，通常有一两百名“吃皇粮”的，更难触动的是乡镇班子成员特别多，有的地方还设有分管科技的副镇长、分管三产的副镇长，这些人员目前都无法调整。在机构上，过去由于工作上系统性与连续性不够，制度安排的断层造成许多基层部门整合不到位，即使在有的县级开发区，土地、规划、建设部门还分工很细。

长期关注乡镇治理的浙江大学公共管理学院教授胡税根认为，当前，基层政府上下之间、部门之间缝隙是很大的，极易造成行政资源的浪费与行政效率的无谓流失，必须通过深层改革，解决好部门、权力在上下之间、横向之间、内外之间的最佳设置与分配这一全新课题。（记者 何玲玲 李亚彪 商意盈）