怎样才能把权力关进预算制度的笼子 （2）

预算与财务报告的全面性与标准化

理想情况下，预算报告应成为政府唯一最重要的政策文件，也是一份约束行政执行的法律文件。行政部门的所作所为不能逾越预算文件设定的界限，否则，预算制度限制行政裁量的能力将令人质疑。不妨设想一下：如果容许上市公司随心所欲地编制和披露财务报告，股东和其他利益相关者怎么可能有效监管他们的代理人？

首要的是预算文件的全面性。举凡涉及公款以及由公款资助的活动，不可不在预算文件中报告。没有报告表明这些活动和资金隐藏在立法机关和公民的视线之外。在行政部门中，保密的动机非常强大，因为对于掩饰腐败和各种形式的财政机会主义行为而言，没有什么比保密更有吸引力了。在隐藏不报的情况下，约束行政部门就其资金和活动承担责任变得极为困难。在中国，“黑箱预算”一直十分严重。税收支出数额可观，但从未在预算报告中披露，更不用说经由法定预算程序审查。财政专户、政府债务、财政担保以及国有金融和非金融企业的各种“准财政活动”，都是典型例子。许多政府基金也没有在预算报告中披露。一般地讲，除非涉及严格和清晰定义的保密安排，否则，任何政府活动与公共资金均应在预算报告中充分披露。

预算信息的披露应遵循标准化和通俗化这两个基本要求。标准化的预算报告要求报告类别的完整性，也要求报告制式的标准化。类别完整的预算报告至少应包括预算的宏观经济框架（经济与财政预测报告）、财政政策目标报告、财政总额报告（基于功能分类和经济分类）以及详细的收支计划（立法机关批准的预算授权）。如前所述，资本预算和经常性预算、一般预算与基金预算应单独报告。预算报告中的专业术语应予清晰定义。预算所依据的参数（假设），包括GDP增长率、通货膨胀率、利率、汇率等亦应披露。敏感性分析也是必要的。这些旨在增强预算可信度的举措，有助于为局外人独立核实预算信息提供便利，而不必事前求助于审计。归根结底，这些措施对过度裁量施加了极为宝贵的限制。

预算报告亦应通俗化。理想情况下，政府应随同公布的预算报告，一并公布一份“公民预算指南”。与专家不同，多数公民并不对预算细节有特别兴趣，但保证他们有大致的了解仍然十分重要。一般地讲，世界各国的公民在了解他们的政府为何征税，以及公共支出是否确实被用于法定目的与用途方面，拥有大致相同的权力。尊重和保障知情权因而构成政府的责任。通俗化的预算报告正是履行这一责任的必要工具。无论如何，预算报告应尽可能采用普通公民也可以读懂的用语，更一般地讲，应采用公民友好型的报告制式。

在标准化和通俗化方面，各级政府都有大量的工作要做。财务报告同样如此。参照国际通行做法，各级政府及其直属部门至少应定期披露经审计的资产负债表、财政收支（收入费用）表、现金流量表、资本支出表、支出绩效表和量化的财政风险表，包括文字说明和附注。没有这些基本的制度安排，财政透明度只是一句空话。没有财政上透明度的政府，也就没有透明的政府；没有透明的政府，也不会有责任政府；没有责任政府，便不可能以责任制约权力（过度裁量权）。

配套改革

以上旨在限制权力的预算程序和报告机制的改革，只有在与相应的配套改革一并推动的情况下才会更加有效。基本的配套改革涵盖四个方面：法定支出（挂钩机制）、政府间财政体制、国库体制和绩效管理。《教育法》、《农业法》等非财务法律中，有关财务授权的条款（这些条款形成法定支出）应由《预算法》加以规定。除了涉及公民基本权利或权益的法案外，没有其他任何非财务法律可以代替《预算法》的财务授权功能。否则，预算过程中的法律冲突将无可避免。

现行政府间财政体制的缺陷是造成过度裁量的重要因素，特别是在转移支付体制方面。改革要点是：大幅度合并和压缩专项转移支付，相应扩大一般性转移支付；所有转移支付尽可能采用公式化分配。支出责任需要系统调整：至少在原则上，地方事务（受益无溢出）归地方管理，中央事务归中央管理。尤其重要的是：政府间财政关系应尽快实现法制化，一如落实税收法定原则那样。

国库体制改革的重心应锁定为国库单一账户、两个直达（缴款直达单一账户、付款通过单一账户直达供应商账户）。为此，应加快清理过多过滥的财政专户。原则上，缺乏法律依据的财政专户均应取消。

所有相关改革均应特别重视公民参与机制的建设。尤其重要的是：预算过程应设计为一个开放式过程；每个阶段都应保障公民有话语权表达的畅通渠道和充分便利，并且应有必要的回应。当务之急在于寻求具有成本有效性的参与机制。在制约权力的内部机制不那么有效时，参与至少可作为一个重要的补偿机制发挥作用。