社会转型期户籍体制改革的政策取向

一、前言

人口是社会生产、分配、交换和消费的主体，是一切社会行为和社会活动的主体。物质资料生产和人类自身生产构成了社会生产两个方面，相互依存、相互渗透、相互制约，是人类社会赖以生存和发展的决定性因素。人类自身生产对社会发展的作用主要表现为加速或延缓物质资料生产的发展，它通过影响物质资料生产中人的因素和物的因素的结合状况直接作用于社会生产力，从而间接作用于生产关系，并由此影响社会发展。因此，对人和户实施管理的户籍管理就成为国家行政管理的重要组成部分。①而行政管理制度是适应和服务于社会经济利益关系和社会秩序的，它的确立和发展必须与国家的政治经济形势相适应，作为行政管理制度的重要组成部分的户籍制度也不能例外。②中国大陆的户籍管理制度非“单一条例”或是“单一制度”所能总括，而是配合中国大陆经济发展和社会控制相结合的以“身份制度和人口迁徙制度为核心”的一系列人口、户籍管理制度的总称。

于计划经济体制时期，政府以资源总额为考量，并集中城市公民的分配规则，资源分配与人口管制的结合是控管生产要素发展工业的绝佳方式，“配给”(ration)思维始终位居关键角色，这套在20世纪50年代以经济发展为前提的分配方式，有学者称之为“城市公共财政配给体制”，③政府带有财政总额的思维并始终主导人口管理的手段。除此之外，城市财政规划“属地管理原则”逻辑更是居于关键，把资源配给的基准限定于区域内户籍人口，而非实际居住人口，户籍身份成为城市财政规划的根本基础，换言之，城市地区的财政划分，是不包含外来人口的。④由此逐渐体现出了政府治理的局限，导致城市政府的财政基础是有限的，而同时资源分配逻辑又是排外的。在这些因素的汇集下，城市政府采取有限吸纳的治理逻辑油然而生。盖移入地政府承认外来者为社群一员，最重要的一项举措便是公民身份的认可，而由于城市公民身份挟带的丰厚公共资源，导致城市户籍成为一项众人竞争的实质身份。

以资源分配出发的人口控制，实际上充满着复杂的制度因素与历史沿革。随着中国大陆改革开放政策的不断深化和市场经济的逐步导入，农村与城市关系逐渐产生质变，“城市—农村”二元结构的社会体系逐渐无法适应市场经济体制的冲击，随改革开放而来的，是中央政府放权让利、分灶吃饭，将经济活动让渡予社会，以市场机制的活力来调动生产积极性、以地方驱动为发展模式，随即展现于经济成长率的数字上；由于庞杂的行政层级、众多人口数量，必然需要地方政府身居中央代理者与治理者的角色，在这样的情形下，中央将部分的政策裁量权给予地方，⑤此时地方政府作为发展前导者，开始拥有自主权，这样的治理权力不仅展现在城市发展里，同时存在于人口管理体制中，在治理与发展的两端不停地摆荡。