社会转型期户籍体制改革的政策取向（4）

四、人口资源的合理配置

户口登记实质上是一种静态的人口管理方式，目前这种管理方式造成的最大现实问题就是人户分离。所谓人户分离指的是户籍人口现住地与户籍登记地不相一致的一种人口现象(即人长期留居甲地，户口则在乙地)。户口簿一户(家庭户、集体户)只有一本，户内任何成员都不可能随身携带，以备随时在需要的场合证明个人身份。(16)这样的问题在改革开放前人口流动率极低的状况下原本不大，不过随着经济的发展，社会流动增强、外出人员激增，尤其是外出打工的农民数量呈直线上升，“户口簿”的管理方式已不利于公民身份的证明，无法适应新的形势需要。造成人户分离的原因是多方面的，主要有两个方面。(17)

1.国家对个人户口迁移“过程控制”过强，而对实际迁移和人口流动“行政控制”的逐步弱化；随着外出须带介绍信或证明的规定、票证制度以及粮油定额配给制度的淡化，使制约个人迁徙和流动行为的行政的与人为的障碍大大地减少，从而使更多的人能够获得迁移和流动的基本条件。

2.农村改革引发的社会需求的冲击。20世纪70年代末80年代初，全国农村掀起“包干到户”的改革热潮，人民公社时期的三级集体经营核算体制被以个体家庭为单位的核算体制所取代。农村经济组织体制的改革，使以往人民公社制的“隐性失业”和农村劳动力大量剩余的问题浮现出来，同时，集体制度下分工与口粮的结合以及对个体经济自由行为的否定，严厉控制和制约了个人的外出和行动，虽然城乡户口分割的制度在20世纪80年代并没太大的松动，但庞大的剩余劳动力大军向农业外就业的强烈需求无疑或多或少地冲破制度的藩篱。

另一方面，由于国家干部人事制度的改革和经济发展，许多知识型人才为寻求更好的发展机遇而滞留大中城市，也出现了人留户不留(户口迁回原籍)的情况。加上知青、支边人员返乡等历史遗留户口问题，进一步加剧了人户分离的现象的存在。(18)在大城市，部分城市规划是按照户籍人口的规模来进行的，如商业网点、中小学校布局等。人户分离现象的加剧势必造成城市区域内人口资源规划的失真现象。在一些地区，由于实际居住人口少于户籍人口数，按户籍人口配置的资源量就将大大超过实际居住人口的需要量，从而造成资源的浪费；而在另一些地区，由于实际居住人数超过户籍人口数，故又会出现资源配置的相对不足。在中国由于城市的管理涉及各个领域，其中户籍管理是城市各项管理的基础，传统的户籍制度，历来是以家庭户为单位、以户口簿为形式来进行管理。

在计划经济体制下，由于家庭成员的流迁受到很大的限制，这种静态的管理模式对人口的管理和监督均起到了很好的作用。但随着市场经济体制的转变，人户分离现象日趋严重，传统的户籍管理由于缺乏对个人信息的动态跟踪，而很难对部分人口实施有效的管理与监督，从而出现户籍管理的真空地带。对人户分离现象管理的失控，无疑也给城市的各项管理带来一定难度。(19)其次，人户分离现象的大量存在，加大了公安机关人口管理的难度，使治安工作常常处于被动的状态，户在人不在，脱离管理视线；人在户不在，难以跟踪掌握，造成治安工作的不利进行。

在农村方面，户口管理工作滞后且力量十分薄弱，繁重的户政管理任务由乡镇文书或其他人员兼任，结果造成出生不报、死亡不销、迁移不登记等现象极其普遍。户口登记的准确性、及时性不高，至今仍有相当数量的“无户口人员”和“口袋户口”(户口迁出、迁入后，不落户，放在口袋里)，形成了不在户籍行政管理体系中的“黑户口”。

而在制度面本身，由于是以是否吃商品粮划分农业人口和非农业人口，并进行统计，不过却无法及时反映人口构成及就业的实际情况。目前在农村就业人口中，已有相当部分并不从事农业生产，而是搞乡镇企业、建筑、运输等行业，他们也被列为农业人口，而许多长期不从事农业生产并已在城镇工作的人员，却仍被统计为农业人口，资料失真。以2000年进行的第五次人口普查为例，各地瞒报、拒报、漏报现象相当严重，如陕西省应该登记的人数少了200万，湖南省则少了近千万，重庆市甚至发现有13万死亡人户籍未注销情况；(20)而全国有各种持证未落户的待定人口300多万人，应销而未销户口有800多万人，(21)种种现象反映出中国流动人口正以难以掌握的速度增长，使得为提供国家基本人口信息的户籍数据与实际的人口普查结果产生极大的差距，不利于国家建设的进行。