社会转型期户籍体制改革的政策取向（6）

六、小结

中共十一届三中全会之后，其中心指导思想逐渐转移到以经济建设为中心的社会主义现代化建设道路上来，而原配合计划经济管制下的产物——户籍管理制度，日益与整个改革开放的政策环境产生矛盾与冲突。随着农村人民公社体制的解体，家庭生产承包责任制的普遍实行，使农村劳动力得以挣脱土地的束缚，自主决定自己的经济和迁移流动行为；城市经济体制改革的逐步深入，劳动力需求迅速增长，以城乡流动为主要特征的人口与劳动力的流动空前活跃，形成于计划经济体制下的传统户籍制度难以适应社会经济发展的客观需要。(26)虽然中央政府持续对于城镇人口进行严格的管制，不过在某些特殊情况的农转非政策上，却逐渐地实行了“开口子”政策，户籍管制开始松动，以因应此一波改革开放后的情况变化与民众的需求，相关的政策与措施纷纷于20世纪80年代出台。(27)

如果说，中国的户籍制度一无是处，似乎不甚公允，政策的施行必定有它不同层面的考虑。在我们了解了其形成的背景和特殊的历史环境之后，事实上我们不难理解中央政府对于户籍管理制度的看法与政策。虽然户籍制度在建政初期曾发挥了其基本的职能，如：证明公民身份、维护社会治安、保障公民基本权益等，对于国家建设所需的各项人口统计数据起了积极的作用。但是这些基本的职能，很快地被后来对其作补充的户粮挂钩、就业保障、基本教育、医疗保险等等政策所取代，户籍制度演变成对于人口迁移管制的手段，而每年“农转非”指标的限制，更是大多数农民一生无法跨越的鸿沟，他们生来就被人为的限制于农村之中，终其一生必须与贫瘠而又无法提供基本温饱的土地为伍，形成一种内部的恶性循环。另外，政府对于城市人口包揽过多的不应承担的福利，以及当前城市居民死守城市、而农村人口进入城市后就不愿离开，其根本原因是传统户籍制度赋予城市居民过多的特权利益，严重影响中国城市现代化的进程，使得城市人口成为国家财政沉重的负担，只有通过严格限制城市人口的增长来限制财政支出，从而维持这种扭曲的利益分配格局。

从经济学上的观点来看，人口的迁移必定是“拉力”与“推力”相互作用的结果，有相对的价值，人民才会自发性地迁移，立足点上的不平等再加上后天种种人为性的制约，城市与农村之间，贫的越贫、富的越富，生活条件差异形成强烈的对比。也使得原本单纯的户籍制度本身黏附了许多附加的价值和阶级性，有了城市户口就等于有了许多相对于农村居民的“特权”，如果说作为上层建筑一个组成部分的户籍制度是经由经济基础所决定，且户籍制度是相适应于计划经济体制下所延伸出的必然产物，那么在今天追求社会主义市场经济的同时，传统的户籍制度便会显出种种的矛盾性与不适应性，人民对于改革的呼声便会必然而起，以适应当今整个中国大陆经济发展的社会环境与民众的需求。

传统与社会经济生产力发展需求不相适应的户籍制度不仅阻碍城市与农村的现代化发展，其所衍生出来的一系列社会问题已经成为民众的切身之痛。户籍管理的改革已成为社会共识。(28)市场经济与人口流动，注入社会的将不仅仅只是单纯的经济利益而已，还包含着城市化所赋予的现代社会意涵，将为中国大陆注入一股现代化的活泉。如果说户籍制度是为了配合计划经济而建立，那么在讲求市场经济的今天，中国大陆的户籍制度更应该要改革，以相应于环境的变化和需要，并且针对WTO和经济全球化的要求，在制度上与文化上进行相关的变革，而户籍制度改革必定为其中一个重要的途径。

从暂住变居住的过渡，作为户籍改革的一种变通，目前已有越来越多的城市开始由“暂”转“居”，其中就包括上海、北京、深圳等这些流动人口最集中的大城市。2010年5月27日，国务院转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，这是第一次在国务院的文件当中提出在全国范围内实行居住证的制度，并将之列入年度重点改革任务之一，提出将加快落实放宽中小城市、小城镇，特别是县城和中心镇落户条件的政策，进一步完善暂住人口登记制度，逐步在全国范围内实行居住证制度，也作为是针对不同情况的具体安排，在户籍制度改革这样事关人民福祉和公平正义的问题上，既要有务实的具体目标，也不应放弃远大理想。从暂住证到居住证，就是继续变通的产物，也的确是一个很大的进步，这不是玩文字游戏，一字之差有本质不同。(29)

毕竟各地在申请条件、办证程序、居住证含金量上，也大不相同。因此，在全国范围内统一推广居住证制度，有利于这一制度的规范和完善，很及时也很有必要。在当前情况下，户籍问题本质上是一个社会公平的问题，决定了一个人可以享受的公共服务的社会保障水平，还可以决定一个人的身份、地位乃至收入，户籍不同，个人消费、住房、受教育等权利都不相同，甚至连打流感疫苗都城乡有别，正在进行的诸多改革如转变发展方式、教育公平、收入分配改革等往往也都会遭遇制度上的瓶颈。(30)

而虽然推广居住证制度较之暂住证是一种进步，也只是户籍制度改革的中继站，并非长久之计和理想目标，甚至在一些地方，完全有条件比这走得更远。但我们需注意的是，与加快户籍制度改革的紧迫性越来越强烈之同时，为了要符合、适应“中国特色”之基本国情，则能够长久确保中国大陆得以在整个政治社会及社会经济的大体“稳定”，特别是对于由两会制度下多党合作、民主集中、政治协商、基层治理的以党领政乃至于人民民主专政之统治合法性基础而言最大前提下所进行之“发展”(经济上的建设与发展)和“改革”(泛指各个层面里的体制改革、开放)，乃是其完整理论思想的基本范畴、全部政策主张之主要纲领，而这也就是其所谓的“要走具有‘中国特色’的社会主义发展道路”。换言之，整个“中国特色社会主义”的核心主轴也就是以“稳定大于或压倒一切”作为发展伊始的“一个中心、两个基本点”。

笔者认为，如若将“经济建设”这个中心点跟“四个坚持”、“改革开放”等两个基本点视为是“中国特色社会主义”理论内涵及“社会主义现代化”建设事业的铁三角，则“对内改革、对外开放”实质上和“中国特色社会主义”的独立自主与“中国特色社会主义”之现代化乃为一种辩证上的“有机的统一”之关系。故改革(泛指各个层面里的体制改革、开放)不但可以说是社会主义发展与社会主义制度自我完善的直接动力，更是决定整个中国大陆未来命运的奠基工作，而既然改革(泛指各个层面里的体制改革、开放)与矛盾将会同时存在着，则就由通过改革(泛指各个层面里的体制改革、开放)以解决那些矛盾来促进其社会经济之发展。

近年来的户籍改革大体上可分为两类：一类是比较全面的户籍开放；另一类是放宽对人口迁入的控制。前一类以小城市和小城镇为主，后一类以大城市居多。(31)国家户籍制度的变革，明显呈现出政策调整的渐进性，主要表现在改革从局部到整体的步骤性和户口与其他社会福利逐步脱钩的非物质化特征。由于经济体制改革的渐进性，传统户籍制度的不适应性也表现出时间上滞后的特点。“开口子”政策调整就是这种渐进性的体现。户籍制度改革先农村后城镇，先小城镇后大中城市分步走，先易后难，体现了户籍制度改革的复杂性，必须采取从局部到整体的改革思路。小城镇户籍制度改革的启动与推进，有赖于粮油供应体制的改革，户粮脱钩一定程度上减轻了户口的福利色彩，使户口非物质化向前迈出了重要的一步，但这一进程仍远未完成。(32)

城市规模战略的确定，必然地牵动其实施手段——“户籍制度”的变革，整个户籍制度的改革也呈现出有步骤的逐渐性，从小城镇开始，到近年来大中城市对于户口管制的松动，均表现出配合城市化战略的步伐。中国大陆人口学者曹景桩曾对当前的户籍改革与城市化的关系下了以下翔实的注解：“户籍改革的指导思想是：适应社会主义市场经济体制的需要，为经济和社会发展服务；打破城乡二元经济结构的束缚，为农村剩余劳动力和人口的转移创造条件；有利于促进小城镇建设，为走出一条具有中国特色的城镇化道路服务。”(33)这充分说明了当前户籍改革的重要政策取向。我们可以明确一点，当前户籍制度改革的政策取向就是“以经济发展为基础，促进中国城市化战略的施行”。

注：

本文作者系台湾研究大陆经济社会问题的学者，为保持作者文风原貌并让大陆学者更多地了解台湾研究学者对大陆经济社会问题的评判与建议，我们尽量保持原文的行文风格，请读者甄别。