社会转型期户籍体制改革的政策取向（3）

三、基本公民权利的保障

从历史上看，迁徙自由在当代中国经历了一个由肯定到否定再到一定程度默认的曲折历程。(11)“五四宪法”曾明确规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，但是这段自由维持不长，由于“二五计划”的展开和“超英赶美”大跃进的失败，形成了大量的民工潮涌向城市，远超过当时中国大陆都市所能承受的负载力，于是以1958年颁布实施的《中华人民共和国户口登记条例》为标志，中国开始了一系列对于人口迁徙的政府管制。《条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这项规定与新中国成立初期“五四宪法”保障人民迁徙自由的精神明显有冲突。

依据马克思主义理论的观点，户籍管理制度是上层建筑的一个组成部分，它应当为社会主义的经济基础服务，应当体现出为社会主义公民服务的基本特征，维护公民的合法权益。但现行户籍管理制度表现形式是严格控制人口迁移，实质是有碍于群众切身利益的实现。由于户口在两地，使得有些夫妻长期分居不能团圆，得不到家庭温暖，有的一直到退休了，才能调到一起，一些身边无子女的老人得不到子女的实时关照，感受不到天伦之乐，也增加了许多物质上和精神上的负担，给子女教育和培养造成很多不利因素，这些都影响到人民的切身利益和公民的基本权利。另外，传统的户籍制度除了使农业人口和非农业人口的生活空间与方式存在着很大的差距，也使农民受到极多不公平的待遇。在传统的中国社会里，户籍是一种“等级”的象征，居民的户籍被打上世袭的烙印，子女的户口承袭母亲的户口，农村子弟除了升学考试外，能“一跃农门”转变为城市户口的少之又少。

除了限制农民进城就业外，许多城市还把农民视为影响城市治安和卫生环境的不安定因素，对农民特别是进城打工的外来人口采取了排斥政策。1996年起，北京市劳动局每年都发布新的限制使用外来劳动力的行业和工种。这些行业和工种从1996年的15个，增加到1997年的34个、1998年的36个，直到2000年的103个。(12)种种不合理限制，无疑使得进城打工的农民生存环境更加的艰难，在农村中无法顺利就业的农民被视为剩余劳动力，进城后又受到种种人为的行政限制，能有工作机会的，至多只能从事城市居民不愿从事的肮脏、苦力、工资低下之行业，其所得扣除缴付外来人口管理费、房租及维持基本温饱开支已所剩无几。有的地方虽然允许农民子女入托、入学，但是要额外加收可观的费用，形成了一种学校两种收费的特殊现象，农民所受到的待遇极其不公平。

就社会结构而言，现行户籍制度已由制度面强制塑造农村居民与城市居民二大不兼容群体，产生社会对立与认同危机。一方面，城市居民基于户籍优势与自高一等心态，对农村居民难以产生认同，歧视与排挤入城民工状况时有耳闻；另一方面，农村居民亦会因自身低贱背景衍生社会疏离感，长久以来则成为被制度离弃之群体，城市与农村居民二大群体长期以来因社会地位不平等及疏离感交相作用所产生之敌对与排斥心态，实为当局所必须面对之隐忧。(13)另外，农民因为户籍的限制，没有选择居住地的权利、亦没有选择工作和生活的权利，虽有部分农民得以进城工作，然而在户籍管理体制之中，无论其工作时间多长或贡献多大，农民仍然无法取得城市户口身份，享受城里人的各种资源与社会保障。(14)凡事以户口论，人分三六九等，甚至形成户口歧视。这种身份户籍制度，制约了人的创造性和积极性，与经济全球化的理念大相径庭。(15)