推进新型城镇化的思考与实践（2）

二、转动好投融资这个杠杆

城镇化建设是相当“吃钱”的事业。有专家匡算，实施《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》至少会新增50万亿元的投资需求。按照政府财政管理要求，预算内用于保民生、保运转的保障类资金应收支相抵，不能搞“赤字财政”，而城市基础设施和公共设施投资量大、回报周期长，大都是“以时间换空间”，具体到一个项目，往往是三五年建好，三五十年使用，只能投资一步到位、资金逐年偿还、重在远期平衡。因此，城市基础设施建设是可以负债的，全球皆然。实际操作中，城市建设资金往往依托于政府信用，获取长周期、低利息的融资。国际上通常以发行市政债券来解决，而我国地方政府过去不能发债，主要是通过投融资平台来融资，但相当部分是短期的、高利息的融资方式，由此加大了地方政府性债务风险。如何做好城市建设投融资，应从以下三个方面进行考虑：

第一，推行PPP模式的关键在于建立利益共享、风险共担的机制。PPP模式其实并非新生事物。它起源于英国，是对公共私营合作开展基础设施建设的融资机制总称。改革开放30多年来，我国城市建设领域不乏此类实践，BT、BOT、BTO、BOO、TOO都是PPP原则下的案例。但实践中，这些融资为何大多沦为地方政府性债务呢？要害在于利益共享、风险共担机制没有建起来。利益共享，就是让参与各方都能赢利，但无暴利；风险共担，就是不要把所有风险都集中于一方。而过去我们的BT、BOT等，往往难以跳出风险由政府独担、利益由企业独享的“泥潭”。比如BOT，原本是投资自主、盈亏自担，但一些地方政府与企业约定20年固定回报16%，这就变成了高利贷。由此看，尽管PPP模式是一个“天使”，但用得不好也会变“魔鬼”。其中的关键就在于基础设施和公共服务的价格。比如地铁，纽约票价折合人民币10元一张，伦敦、巴黎票价折合人民币15元一张，当然可以平衡，企业也愿意做。我国大陆地铁2元一张，就只能靠政府补贴运行。如果没有政府补贴，票价也不涨，这种赔本买卖，哪个社会资本敢来做？所以，推广PPP模式，必须明晰具体操作的边界条件，注意区分五种类型：一是靠市场价格可以实现平衡的，就放手去做。比如高速公路收费定价较合理，企业都抢着干。二是靠现有价格平衡不了，但通过调整可以平衡的，应适时启动价格改革。比如水价调整后，自来水厂就能搞PPP融资。三是考虑到公共服务性质和民生保障需要难以调整价格的，要靠政府采购、明确财政补贴额度，为PPP创造条件。四是可以通过资源优化配置予以平衡的，比如香港地铁票价7港元一张，本身难以平衡，但他们通过加盖1000多万平方米物业，就实现了平衡。五是存在暴利的领域，比如土地一级开发会大幅提高地价，要搞PPP，就必须设定开发商利润上限，避免国有资产流失和利益输送。总之，只有公共服务定价机制改革到位了，PPP融资模式等配套改革才能快速跟进。

第二，规范并加强土地管理，管好用好土地出让金。通过发行市政债、推广PPP融资模式，可在一定程度上减轻地方政府债务负担，但实现城镇化建设的投融资平衡，还需要做好土地批租这篇大文章。西方国家土地私有，搞基础设施建设产生的增值也归私有，但政府要征收高额的土地增值税。我国城市土地属于国有，土地批租既要优化资源配置，为经济社会发展提供保障，又要避免灰色交易，防止国有资产流失。一般而言，城市土地价格要考虑四个因素：一是征地动迁成本的因素，二是“七通一平”建设成本的因素，三是规划用地性质导致土地升值的因素，四是市场供求关系的因素。随着城镇化的快速推进，四个因素共同作用，特别是随着大量基础设施投入和环境配套，土地会有较大幅度的增值。这些增值收益，政府如若不加强管理，而都给开发商，让他们发横财，那是国有资产流失。必须加强土地储备和开发管理，依靠其增值收益弥补城市基础设施和公共设施的投入。一般而言，城市基础设施、公共设施70%~80%的建设资金，都可以通过加强土地管理和开发来实现平衡。当然，如果地方政府过度依赖“土地财政”，唯利是图“炒地皮”，也会破坏投资环境，增加工商企业运行成本，是不可持续的短视行为，需要加以约束和调整。

第三，发挥好投融资平台的作用。推广PPP模式后，地方政府投融资平台依然有其存在的价值。搞BT、BOT等谈判，与外资、民资合作发展混合所有制经济，不能与政府机构直接混合，而应由投融资平台作为政府委托的法人介入。搞好投融资平台，要注意把握五个方面：一是合理控制平台数量和规模。原则上，500~1000亿元的投资，就需要一个专业的投资集团来管理。规模太小，没有规模经济；太大，管理不易到位。二是规范资本金注入来源，包括国债投入，路桥收费、城市配套费等规费，城市储备土地，已有存量资产，以及政府用于基础设施建设的财力投入等。三是平台运营要抓好“三个平衡”，即资产与负债平衡，资产负债率要控制在50%~60%；现金流平衡，每年承担的基础设施投资和贷款本息，与各种投入的现金流要平衡；投入与产出、投入与资金来源要平衡，不管是完全市场化平衡还是政府补贴平衡，都要算好账。四是风险防范方面坚持“三个不”：政府财政不担保，投融资集团要靠自身实力去市场融资；平台之间互不担保，否则，一个出事，全部被拉下水；各类投资集团专项资金不能交叉使用，中央和省市专项资金必须专款专用，不能违反财务规定。五是平台公司要适时转型。投融资平台完成使命后，也要功成身退，谋求转型发展。近十年，重庆“八大投”进行了6000多亿的投资，撬动起2000公里铁路、3000公里高速公路和1万公里高等级公路，以及大量水利、环境、桥梁隧道和地铁轨道工程的建设量。截至2013年底，6000多亿投资中，除国债、各类专项资金等平衡掉一部分外，还通过加强土地管理和开发平衡了2000多亿元，“八大投”债务不到3000亿元。目前，“八大投”还有20万亩国有储备土地，有些债务还通过污水处理、自来水供应和高速公路收费来平衡，整体信用良好。