推进新型城镇化的思考与实践（3）

三、管好用足城市土地资源

我国人多地少，在推进城镇化进程中既要坚守18亿亩耕地保护红线，又要努力保障合理用地需求，城市用地矛盾尤为突出。与此同时，土地收入一般占到地方财政收入的1/3，是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡城建资金的主要“钱口袋”。因此，必须通过科学合理的制度安排，精打细算，优化配置，节约集约用好每一寸土地，管好用足每一笔土地增值收益。

加强土地管理，应把握五条原则：一是坚持深度规划后出让。所谓深度规划，就是开发片区要有控制性详规，重要地块要有形态规划，各类基础设施的专业规划也要配套。土地有无深度规划，出让价格一般相差30%，最多可达一倍以上。二是坚持生地变熟地后出让。出让未经拆迁整治的土地，既会使出让地价大大低于实际价值，又难以保障开发商依法拆迁、公平补偿。由政府土地储备机构负责动拆迁，土地整治好后再出让，不仅能保障相关各方利益，还能大幅提高土地的资产价值。三是坚持招拍挂出让。这是国家三令五申的要求，既体现了公开、公平、公正原则，在很大程度上预防腐败、保护干部，又避免了协议出让导致国有资产流失。四是坚持依法收回闲置土地。土地批租后，对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的“四久”工程，必须依法收回，为国家和群众挽回不必要的经济损失。五是坚持土地储备制度。加强土地储备是国务院的明确要求。建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制，将城镇化过程中的土地资源掌握在政府手中，既能为经济社会发展提供有力的用地保障，也能防止公共资源增值收益流失。

具体到土地储备环节，也有五条原则：一是超前储备，一步到位；细水长流，逐年供应。土地储备是有技巧的，必须在城市起飞阶段一次性完成，然后“细水长流”。重庆2002年一次性储备了主城40多万亩土地，之后20年内每年只开发5%，即2万亩左右。二是储备权相对集中，储备收益各级政府共享。土地不能由各级政府层层储备，而应该相对集中储备权，便于土地整体开发利用。同时，土地储备不应改变公共财政收入分配比例，土地出让金净收入应在各级政府间合理分配，目前重庆市区两级分配比例为50：50。三是储备地使用兼顾公益事业和商业开发，大体对半开。重庆已用的约20万亩储备地中，近10万亩用于公共服务和公益事业，如公租房、大学城、铁路、机场等用地；9万多亩搞房地产开发，收益用于整个20万亩的征地动迁及一些基础设施建设。四是做好两个循环。第一个循环，即土地储备手续办完后，成为有价资产，通过银行抵押融资，搞征地动迁和“七通一平”，生地变熟地；第二个循环，是“七通一平”后，及时完善规划并分批招拍挂出让，回笼资金用于清偿贷款，抵扣一级开发的成本后，增值部分纳入财政预算，用于滚动开发或其他片区建设。两个循环正常滚动，不会制造泡沫，更不会诱发债务危机。五是严格设置风险“隔离墙”。利用土地增值收益推动城市开发，要做到“大对应、小对口”。大对应，就是做到长期总体平衡；小对口，就是做到当期单个地块对应的基建项目平衡，“一个萝卜一个坑”，确保微观平衡、风险可控，以免形成糊涂账。比如，重庆照母山一块3万亩土地的开发，扣除成本后净收益500多亿元，其中，100亿用于城市道路建设，100亿用于地铁轨道，100亿投入机场建设，100亿投入铁路建设，剩余的100亿作为两江新区成立的开办费，做到了一个地块开发与一捆重大基础设施项目时间对应、资金平衡。