当代中国碎片化社会福利体制的形成与突破 （2）

二、当代中国的政府间关系与区域碎片化的形成

区域碎片化是当代中国社会福利体制的另一重要特征，它表现为地方政府的社会福利主要面向本地户籍人口提供，非本地户籍的暂住人口则通常被排斥在外，或难以平等享受同城待遇，并且在人口流动迁徙发生居住地或户籍所在地跨区域变动时造成福利资格认定的地方政府间推诿以及在流动过程中出现“福利熵”，这特别体现在基本社会养老与医疗保障的跨区域享受与接续之中。社会福利的区域碎片化通常被斥责为将本来全民统一、国民化的公民身份和福利资格离析为差异化、区域化的公民身份和福利资格，不仅存在着福利待遇比较显著且日益扩大的区域差距，而且不利于公民在区域间自由流动以及区域间的合理竞争。区域碎片化状态之形成，与改革开放以来政府间财政关系与职能分工的变革特别是20世纪90年代中期的分税制改革密切相关。换言之，中央与地方的财政分配关系与福利事权划分是导致区域碎片化的主要原因。

就现代国家的政府间分权而言，中央与地方的财政分配关系与福利事权划分通常依据所谓“事权财权相匹配”原则，即一级政府一级财权并且每一级政府的财权与事权相匹配和均衡。如果一级政府的支出责任大于其财政收入，即在“事权与财权不匹配”的状态下，常常就会出现公共物品供给不足问题。不过，在公共物品的供给上，仅仅事权与财权相匹配的原则并不足够，它还必须考虑到不同类型的公共物品属性，亦即事权的划分本身也必须依据一定的逻辑。总的来说，上下级政府间特别是中央与地方政府的事权与财政配置主要依照“公共产品层次性——中央与地方政府职能和事权的划分——中央与地方政府财力的分配”的逻辑。公共物品供给具有空间性，有些类型适宜于由中央集权供给，这通常是那些居民偏好同质且区域之间存在较强外溢性的公共产品;而有些类型则由地方供给更具优势，通常是那些居民偏好异质且区域之间不存在较强外溢性的公共产品。比较而言，作为公共物品的社会福利供给，其空间性要更复杂，现实中的供给类型也不严格按照居民偏好同质和区域间外溢性两个标准来型塑。就国际经验来看，像社会养老、医疗卫生、基础教育等社会福利的供给具有两种类型，分别为“中央集权的福利国家”和“地方分权的福利市政”。前者较为普遍，即由中央或联邦政府来统一提供，其财政收入也大于地方。大多数西方发达国家都采取这种模式，它不仅符合居民偏好同质且区域之间存在较强外溢性的公共产品由中央集权提供的特征，而且也有利于保障社会福利内在的普惠性与公平性要求。在这种模式下，全国公民所享受的福利高度平等和标准化，有利于区域均衡和国民自由流动，但也存在着不利于区域竞争、对地方异质多样化需求缺乏灵敏度的弊端口4];后者则主要集中在北欧国家，这种模式强调地方政府的自主性，认为“福利市政体制”更易于满足地方居民的福利需求也更具效率，地方的税收权力也明显大于中央，中央政府负责制定统一规范和全国通行待遇标准的福利政策，地方政府则据此制定地方化的和待遇加权的执行方案。然而，这种模式“通常面临着两个相互冲突的目标。如果将政策重点放在地方政府自主性方面，即允许地方政府自主地配置资源，那么这将提高公共资源有效配置的潜力。但是，这同时也将意味着公共服务提供领域的地方差异性趋大。如果政策重点主要考虑针对所有居民提供相对平等的高质量公共服务而不管他们居住在何处的话，那么这将又可能与由地方政府所决定的公共服务水平、服务质量和服务可得性产生冲突”。[z5]

基于上述分析，我们可以得出以下认识：社会福利的供给责任应当主要由中央政府承担，特别是财政收入本身也是中央集权化的国家，这不仅是基于中央与地方政府间事权与财权相匹配的基本原则，也是促进区域均衡发展、实现国民统一福利待遇以及消除公民自由流动障碍的根本要求。然而，改革开放后特别是20世纪90年代以来我国的财政体制改革及其塑造的政府间财政关系与职责分工体系则与上述认识不一致，导致中央与地方的事权与财权配置错位与“不合意”，加之户籍制度的影响，最终造成了社会福利的区域碎片化结构。

20世纪80年代，为了激励各级政府将工作重心转移到经济建设、积极推进市场化经济改革，中央开始向地方进行财政分权并被视同为政府向市场的分权。这一阶段的财政分权是事权财权均下沉式的分权，有效地激励了地方政府为实现财政收入最大化而加快发展经济的积极性。就社会福利而言，相比于改革开放前，20世纪80年代地方经济的增长和地方财力的增大，加之社会政策改革尚未根本触及城市单位制福利，因而总体上大大提高了城市的社会福利水平和标准。[26]这一时期的财政分权也导致了地方保护主义、重复建设、过度竞争、区域发展不均衡扩大等问题，更关键的是造成了中央政府财政汲取能力的大幅度下降，并最终削弱了中央的宏观调控和对地方的管控能力。在此背景下，我国于1994年推行了以财政中央集权为导向的分税制改革。而正是分税制下中央与地方的事权财权配置“不合意”，对当代中国社会福利的供给产生了最为根本的影响，它不仅限制了我国总体福利水平的提高，而且造成了区域碎片化的结构。分税制的最大弊端是形成了财政收入中央集权化与财政支出责任地方化的结构性矛盾，一方面，财权不断向上转移、事权不断向下转移，造成了政府间财政的纵向不平衡问题。分税制确立了“福利地方化”的原则，社会福利由地方财政负责供给，这意味着地方的社会福利水平取决于地方的经济水平与财政实力，这导致财力有限的地方政府无法提供充足的社会福利，财政拮据的乡镇政府更是无力提供任何农村社会保障。另一方面，中央政府的转移支付总量虽逐年扩大但总体规模较小，且主要为专项转移支付而少有一般财力性转移支付，未能“充分支持地方政府提供这些服务时所需的支出”，因此又出现了政府间财政的横向不平衡问题。

概言之，现行的分税制既限制了地方政府提供社会福利的能力，又未相应建立起有效的激励机制，从而造成了比较突出的供给不足和供给不均现象。29]供给不均正是区域碎片化的第一个表征。在经济先发地区，由于地方财力相对丰厚，往往能够提供相对充足和水平较高的社会福利;在经济落后地区，由于财力不足以及中央转移支付有限，提供的社会福利也处于较低的水平。大体上，我国的区域社会福利供给水平呈现出“东部一东北部一中部一西部”由强渐弱的阶梯型分布趋势，省、市、区的排名与其经济实力、人均生产总值具有较强的相关性。[30]

区域碎片化的另一表征是“公民身份的区域化”，其不良后果尤胜于区域间供给不均问题。公民身份的区域化源于计划经济时代的户籍制度和当前“属地化”的社会福利供给体制，改革开放以后的户籍制度改革并没有从根本上剥离附着其上的公民身份与福利资格的限制，这种限制不仅体现在本地的城市与农村户籍人口之间，也体现在本地户籍人口与外地暂住人口之间。而1994年的分税制改革不仅再次确立了社会福利供给的“属地化”、“地方化”原则，而且还由于其财政收入中央集权化与财政支出责任地方化的结构矛盾即“财权不充分的属地化供给”，导致地方政府严格限制社会福利的享受资格，大部分非本地户籍人员(特别是农民工)和非正规就业人员常常被排除在外。公民身份的区域化消解了社会福利的统一国民待遇，导致一个城市、一个区域存在一种社会福利体制，不同城市与区域间的社会福利体制彼此独立、分割。区域碎片化格局不仅严重阻碍了人口的自由流动以及全国统一的劳动力市场的形成，而且造成了流动人口在不同城市流动的过程中发生福利损失，如养老与医疗保险关系异地接续困难、异地折算损失或异地报销麻烦等问题，这也是农民工社会保障制度建设始终不见成效的重要原因。

2002年以来，我国提出了基本公共服务均等化的目标，并明确将财政体制改革作为社会政策改革的重要支撑。对此，我国对中央与地方的事权与财权划分进行了一些优化调整，如推行省管县财政体制、加大中央的专项转移支付，但总体上并没有根本触动分税制下中央与地方的财权事权的错位配置。从根本上说，破除区域碎片化结构，实现无地域区别、全民统一的公民身份和福利资格，需要重新设计中央与地方的财政关系和职责分工，主要由中央政府承担全国性和跨区域的社会福利供给责任。[33]