当代中国碎片化社会福利体制的形成与突破 （3）

三、走向全民统一的社会福利体制建设

经过改革开放三十多年的探索，特别是近十年来的努力，当前我国已经初步建立起全覆盖、保基本、多层次的社会福利体制，在一定程度上改善了国民福利、促进了社会平等，但是这一体制也呈现出鲜明的“以地域为经、不同社会(职业)身份类别为纬的”碎片化特征。破除碎片化结构，构建起一个全民统一、可持续的社会福利体制，是未来我国社会政策与社会体制改革的根本目标。

从学理上说，构建全民统一的社会福利体制，其正当性和合理性依据来自于公民身份和公民权利。根据T.H.马歇尔的公民权利理论，现代国家的福利体制构建不仅是现代工业社会特别是市场经济条件下国家或政府用于解决不平等问题的主要手段，而且是实现和保障公民权利的根本要求。公民权利由公民基本权利( civilrights)、政治权利(political rights)与社会权利(socialrights)三部分组成，社会权利亦称公民的福利权利，即“按照社会通行标准享受文明生活”的权利。为保障国民的社会权利，“国家必然使服务扩展到全国，使所有人都能获得福利服务。”可以认为，现代国家或政府不仅负有改善公民福利、促进社会平等的根本职责，而且社会福利必须向全体公民平等地提供。根据公民权利的基本原则，我们认为当代中国应尽快破除社会福利的碎片化结构，构建全民统一的社会福利体制，它具有以下两个基本特征：普遍性，即不分城乡、区域、身份和职业等，所有国民平等享有社会福利;统一性，即“对所有国民实施统一的社会政策、同类项目统一运行以及建立一体化的筹资、运行和管理机制”。[36]具体而言，一方面针对身份碎片化问题，将各种独立运行、彼此分割的制度进行整合并轨，实现统一制度、统一规范;另一方面针对区域碎片化问题，摒弃“属地化”供给原则，重新设计中央与地方的财政关系与职责分工，由中央政府承担主要的福利供给责任，实现全国统一的公民身份。

破除身份碎片化结构、实现制度统一，从根本上说就是将所有国民直接纳入同一制度或政策之中，享受统一标准的福利待遇和义务。特别是在基本养老与医疗保险领域，西方发达国家通常都建立了针对全体国民的统一制度，所以称作国民年金(全民养老保险)、国民健保(全民医疗保险)，同时也会建立专门针对农民或不同工人群体的养老或医疗保险制度，但这些制度都是作为已经实施的、统一的国民年金或国民健保制度的有益补充而建立起来的。换言之，允许在低线公平乃至一定平均标准的基础上，针对不同群体建立起相应的补充制度，前者体现国民统一待遇，后者体现职业身份的差异和缴费能力。

对于当代中国而言，整合碎片、统一制度已然是政府和社会各界的一个普遍共识，但是对于其步伐、步骤以及所需之时间，人们却有不同的看法和建议。总的来说，我们可以简单地划分出两种观点。一种观点认为应当一步到位直接实现全民制度统一，目前的经济社会发展水平也能够提供充分条件，而且全民制度统一并不意味着平均主义，而是以劳动、收入和年龄为标准，有统一的缴费基数，有分类的缴费水平和保障水平，从而实现劳动者皆保险、非劳动者皆保障。另一种观点则认为一步到位在短期内并不具有现实操作性，制度统一应当在一个较长时期内分阶段、有计划地稳步推进。如，推进非正规就业城镇居民与农村居民的基本养老与医疗保障制度整合并轨，为最终的制度统一奠定基础，事实上城乡居民的社会保障一体化已经成为当前我国经济先发地区的普遍做法;同时，推进机关公务员、事业单位工作人员与城镇企业职工的基本养老与医疗保障制度的整合并轨。不过，必须通过顶层设计、自上而下加快推进社会政策的制度统一已然成为一种普遍共识。碎片化隐藏着严重的社会分化与社会矛盾风险，制度统一的推动越迟滞，社会风险与改革代价也就越大。

针对身份碎片化问题，2013年召开的中共十八届三中全会首次明确提出“建立更加公平可持续的社会保障制度”的目标，特别强调要“整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”。实现城乡居民社会养老与医疗保险的一体化，成为近期我国社会政策改革的重点目标。2014年2月21日，国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险整合实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。截至2014年5月底，全国已有浙江、山东、云南、上海、四川等15个省份实现城乡居民基本养老保险并轨。同时，不少地方政府也正在积极推进城乡居民基本医疗保险整合并轨。可以预期，在不远的将来，我国城乡居民的基本社会保障将实现全面一体化。尽管城乡居民的社会保障一体化并不等同于基于公民身份和平等社会权利的制度统一，但相对过去的碎片化格局可以说是一个实质性的重大进步。此外，针对饱受诟病的“退休双轨制”问题，十八届三中全会也指出要推进机关事业单位养老保险制度改革。2014年5月15日，国务院公布最新的《事业单位人事管理条例》，自7月1日起正式施行，其中第三十五条明确规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。应该看到，城乡居民养老与医疗保险的一体化以及机关事业单位养老保险改革的推进，将为未来我国构建全民统一规范的社会福利制度奠定重要基础。

破除区域碎片化结构，实现全国统一的公民身份，需要从根本上重新设计中央与地方的财政关系与职责分工。变革的依据或原则至少应该包括以下两个方面：既有利于激励中央与地方共同提供人民满意的社会福利，也有利于国民自由流动和全国性公民身份的形成。事实上，当下中国基本达成了“加快调整优化中央与地方的财政关系和职责分工”的改革共识，但对于分税制改革的战略和方向却存在着争议。总的来说，主要有两种思路：“一种思路是，进一步提高中央财政收入比重，同时建立一套完整的中央政府公共服务体系，强化中央政府对基本公共服务均等化的职责。另一种思路是，提高地方财政收入比重，加强地方政府公共服务能力建设，使地方政府具备与其职责相匹配的财权与财力”。在我们看来，前一种思路比较合理和可取。因为，如果仍由地方政府承担基本公共服务与社会福利供给的主要责任，那么改革无外乎两种战略，即要么财权下放地方，要么加大中央的转移支付。但是，下放财权也并不一定能够保证地方政府拥有与其事权相匹配的财力，也正因此，越来越多的学者认为应该区别财权与财力两个概念，并强调从“财权与事权相统一”转向“财力与事权相统一”。实际上，“财力与事权相统一”亦不外乎财权下放或者中央集权与加大转移支付相结合两种选择。不过，加大中央转移支付在目前的行政体制下效果事实上并不理想。

事实上，就社会福利供给而言，中央与地方的财政关系改革并不能简单地依据财权与事权相匹配或者财力与事权相统一的原则，而是首先必须厘清社会福利供给的空间属性。社会福利具有显著的全国性和外溢性较强的特征，应当由中央政府承担主要责任;而且，再分配功能应以中央政府履行为主，“如果允许地方政府行使再分配的权力，则会在全国范围内出现地方间的差别税收、差别转移支付等制度，从而导致生产要素不合理的流动”。[47]此外，还必须考虑到基金化运作的社会保障的统筹层次问题，即便财权或财力与事权相统一和匹配，如果依旧实行市县级统筹，仍然无法解决公民身份区域化以及区域间福利制度分割的顽疾，而且这也不是简单地改革甚至废除户籍制度就能解决的。因此，我们认为社会福利供给的主要责任应由中央政府承担。换言之，当代中国应当建立类似西欧发达国家的“中央集权式福利国家”，由中央提供标准化、均等化的社会福利，并允许或要求地方政府根据自身实际财力与居民需求进行加权和增量。当然，上述目标并不能在短期内一蹴而就，当前应尽快“建立省域公民身份”，亦即建立全省统一、省级统筹的社会福利体制，为最终的全国统一、中央统筹奠定基础。针对上述问题，中共十八届三中全会明确指出要建立事权与支出责任相适应的制度，加强中央在社会保障领域的事权，特别是推进社会保险的全国统筹，对于跨区域的公共服务中央通过转移支付承担部分支出责任。

综上所述，未来中国的福利改革应当致力于破除身份碎片化和区域碎片化结构，推进按职业身份分割的社会政策与福利制度的整合并轨和规范统一，重新设计中央与地方的财政关系与职责分工以使中央承担主要责任，最终建立一个全民统一、全国统一的社会福利体制。