论当代国家治理转型的五大趋势（4）

四、治理结构：从垂直的治理转向水平的治理

随着社会经济的发展，国家的模式也在发生着虽然缓慢但是仍然可以辨析的有脉络的演变：从早期的王朝国家到民族国家（或官僚制国家）再到治理国家，一方面显示出治理的主体和客体的变化，另一方面，也显示出治理难度的不断增加和治理的复杂性越来越大，而国家及国家治理的概念也在随之发生改变：其实，最重要的变化就是“治理国家”概念的出现以及普遍被接受。

较早梳理国家演变脉络的是福柯。他在1978年就敏锐地指出了国家自身的这种变化[8]92。

治理国家的出现标志着中央集权式的官僚制的全能国家的衰落，它是治理对象一系列变化的结果，也是国家为了应付治理危机从而进行自我调节的产物。

诸如市场经济向全球范围的扩展，跨国公司对民族国家经济影响力的增大，事实上是形成了

新的不以民族国家为界限而是以生产和销售为主的新的全球经济网络，它极大地削弱了主权国家控制经济的权力。也就是说，“看不见的手”正在削弱“看得见的手”的力量和权力。事实上，市场经济政策本身就意味着国家权力的削弱， 而民族国家对经济繁荣和国力的追求也意味着政治权力向经济领域的转移和过渡，实际上，这是一个“国家的去政治化而经济化”的过程的必然结果。

这意味着国家含义的重要变化———在全球化和网络化的时代，国家实际上不再是从前的国家了，它被“全球化”了———全球化这个概念本身就意味着那个被叫做国家的政治组织的“去国家化”， 意味着对民族国家和领土国家的冲击和重构，全球市场———资本、金融、生产、消费、服务的全球性流动瓦解和侵蚀着主权国家———以领土和疆界为特征———对货币、金融和经济政策的控制权，导致国家主权的被削弱以及地区性国家联盟的崛起———从前单一的主权国家已经无法应对新的日益复杂和难以控制的局面。

而随着市场经济的深入发展而来的是，国家不但失去了对经济的独立控制权，市民社会和公共领域的出现还在不断侵蚀着国家对社会的控制能力，也就是说，在国家逐渐经济化的同时，国家也在不断地社会化，国家治理的一部分权力必须交给社会。

这意味着国家不但在实际上发生着重要的变化，人们对国家的认识也在发生变化———国家不再是从前的国家了，它的地位和作用都不那么“万能”了，它的重要性下降了，这个时候，国家就“治理化”了。

可以说，国家的治理化是国家的社会化和经济化的一种结果，意味着国家权力的萎缩或者分化瓦解， 它只有开放治理的领域给经济和社会，才能共同完成治理的任务。

演化的趋势就是传统的等级森严的金字塔式的国家治理模式已经过时了，正在向水平的治理方向演化。而互联网的出现大大加剧了这一演化的速度、深度以及广度。信息是重要的政治和权力媒介。从前，国家不但垄断了信息，而且垄断着信息的传播渠道，信息的传播是按照等级自上而下进行的， 而互联网彻底颠覆了这种垂直模式，它不但使得国家无法再继续垄断信息，更重要的是，它使得信息按照水平的模式传播，它是发散型的而不是收缩型的———它给国家治理带来的革命性变化在于，治理者不再能够像从前那样垄断作为治理工具的信息了，被治理者能够方便地掌握甚至发布信息，这意味着被治理者能够与治理者一起分享治理工具。这可以说是国家的网络化，是对传统国家的权威和中央控制模式的巨大挑战和冲击。

全球化、经济化（或市场化）、社会化和网络化一起， 使得人类社会的结构发生了重要的变化，那就是从以政府为中心的金字塔式的垂直统治结构逐渐向非中心或者多中心的水平模式演化。弗里德曼说，当世界从垂直的价值创造模式（命令和控制）向日益水平的价值创造模式（联合与合作）转变，一道道的“围墙、天花板和地板”被驱散了，人们面临着纷繁复杂的变化，从前习惯的政府管理模式不得不进行深入调整，以适应平坦的时代[9]。

再进一步说，官僚制国家向治理国家的转变的潜在的含义是，政府尽管仍然是最重要的治理者，但它已经失去了独占治理的地位而成为了众多治理机制中的一种， 如果不与其他的社会、经济以及国际组织合作，要实现治理的任务就是艰难的。在一个全球化和网络化的时代，事物的发展和演化越来越难以控制，国家已经失去了独自控制一切的能力，治理将成为一种包括国家在内的多种组织和力量参与的体系。从这个角度才能更好地理解福柯所说的国家的“治理化”，也就是说在新的时代，将以治理为中心，而不再以政治和权力为中心。实际上，所谓水平治理的含义之一就是国家不再高高在上，不能再以中心自居了，真正的中心应该是“治理”———这对于习惯于权威式治理的国家来说的确是革命性的变革———国家将成为与其他参与治理者平等的一员。在这样的意义上，所谓的“简政放权”就是平坦化治理的同义词———政府必须放权给社会组织、企业以及地方，和这些新的治理主体一起实现治理的任务。

这种革命性的变化不但发生在政府身上，实际上也同时发生在那些参与者身上———变化从来都是互动的。卡蓝默指出了这种变化，也就是传统的通过政治斗争夺取国家政权的方式不再是进行社会变革的唯一手段，从前的对立者变成了治理这个共同体的参与者， 不再是争夺统治权，而是共同解决问题。从这样的意义上，人们重新理解了公民的含义———公民不是和国家对立的，不是外在于国家甚至于和国家对抗的，而是国家中的一员，公民的含义不仅仅是权利，还意味着参与和责任[10]。

垂直是权力和管制的象征，而水平则意味着合作、平等和服务，国家治理的趋势就是去官僚化和服务化，事实上，这也是国家的经济化、社会化和网络化必然带来的变革趋势，它要求政府必须进行一系列的从制度到观念上的改革。

但也必须看到， 由于官僚统治的悠久历史，这种转变将是艰难的，它不但意味着官僚体制内部金字塔式权力结构的巨大变革，还要求治理体系和机制以及理念方面的一系列变革，政府将从权力的批发者变成服务的提供者，也就是不再以政府为中心，而是以顾客为中心，顾客也就是被治理者不再是管制的对象，而是服务的对象[11]。实际上， 这一系列的变革都要求政府的去权力化、去贵族化和平民化，也就是公务员不再是特殊的甚至享有特权的职业，而是与其他行业一样的通过服务获取薪酬， 不能获取薪酬之外的腐败收入。公务员的职业也应该与其他职业一样不能是终身和永久的———永久性和稳定性会带来政府组织功能的失调和决策过程的僵化。