论当代国家治理转型的五大趋势（5）

五、治理对象：从对被治理者的治理转向治理者自身的治理

国家治理的含义是复杂和广泛的，既包括对治理对象的治理， 也包括对治理者自身的治理。如果说对治理者自身的治理问题从国家存在的时候就有的话，那么，它的逐渐变得重要是在国家权力和机构更加广泛地深入社会、国家的治理从间接转向直接以及官僚队伍大规模出现之后。原因在于，与传统时代相比，现代国家尤其是二战之后的国家都是全能国家，政府的规模不断扩大，机构和人员不断扩充。

但必须看到，国家规模的扩大不等于治理能力的增强。与欧洲和美国等先发展国家的经济发展与国家建设同步进行不同，亚非拉大部分后发展国家是在革命后的经济落后的废墟上创建的———在这些新国家，经济和社会的发展更加需要国家的推动———而矛盾在于，新建立的国家往往面临着国家能力不足甚至国家失败的问题，而国家的失败则反过来加剧了经济和社会治理的失败。如福山指出的，软弱无能国家或失败国家已经成为许多严重问题（从贫困、艾滋病、毒品到恐怖主义）的根源，那些经济和社会发展落后的国家的问题不是国家太强了，恰恰相反，是国家太弱了，没有能力实现对国家的治理[12]。

这就是治理者必须首先治理自身的原因，换句话说，对治理者自身的治理要达到的目标就是构建国家治理的制度体系， 提升国家治理能力，简单地说，对自身的治理就是提升国家能力。

国家能力是复杂的概念，包含着一系列意图与效果之间的关系，它首先是指国家能够通过它的执行机构贯彻国家的意图从而改变社会和经济结构推动其发展的能力。但在这里，国家能力遇到了两个障碍，一是国家和它的代理人或者国家权力的委托人即政策执行机构及官僚队伍之间的矛盾，二是社会力量对国家能力的抵制。这两种障碍往往使得国家的那些治理社会的良好意图仅仅能够停留在纸面上而无法落实从而削弱了国家改变社会的能力。

值得指出的是，所谓的治理者阶层并非是人们幻觉的铁板一块或者高度一致的， 实际情况是，这个庞大的组合体经常存在着价值和利益方面的分歧和矛盾。一般来说，国家的高层领袖更能够代表国家的整体利益，而中下层干部则往往更多考虑部门的或者自身利益，这造成了一种矛盾的政治现象： 就是国家领导人经常会持续地、有意地削弱国家机构自身———而这些机构实际上是他们赖以增强其能力和政策效果的工具。国家能力遇到的第二个障碍来自传统的外在于政权的社会力量的抵制。国家不是人们想象中的在真空中生存的，它毕竟是在社会中存在并且必须以社会为基础，社会及其长期形成的历史环境深深地影响着国家。所以，那些新建立的国家并不能完全控制社会，那些旧时代的控制社会的方式和规则依然会起作用———以此来抵制国家的正式制度和规则的进入并且维护自己的利益。在国家能力不足的情况下，尽管其机构进入了社会层面，但是支配人们行为的实际规则却不是国家的法律和行政规章，而是必须与那些潜在的社会势力和规则进行一定程度的妥协。

国家能力遇到的上述两种障碍———一是自身机构的，一是来自社会的———都表明国家的正式制度和规则还不能控制和支配社会以及人们的行为，在国家正式规则之外，还存在着潜在的不成文的但可能更有力的规则。这就涉及到国家自身治理的另一个重要问题，就是国家治理的制度体系如何才能有权威和有效果。

如果国家没有这样的制度体系就会出现治理能力不足的问题，就会表现为在诸多领域的混乱和无序。可以说，没有恰当有效的能够执行的制度和法律体系，国家就无法实现对经济社会的治理，所以，对治理者自身的治理尤其重要，甚至可以说是国家治理的头等大事。对于那些后现代化国家来说，要做到这一点需要经过艰苦的长期的努力，因为与先现代化国家相比，后现代化国家的社会基础是薄弱的———它不是在社会中自然成长起来的，往往是通过战争或者革命或者外力的干预在短时间内建立起来的，他们可能在某种程度上实现了物质上或者技术上的现代化，但是离国家或者政治现代化的距离还很远。

对国家自身的治理是复杂的规模庞大的系统工程，起码包括以下十个方面的内容：

一是建立职能完备、权力界限清晰的制度体系。好的制度体系是国家能够实现有效治理的基础。

二是能够制定正确的、反映公共利益的政策。这就是国家治理中的民主和群众路线，如果政策反映的是部门的或者少数人的利益，就是错误的和对经济社会有害的政策。

三是有关国家治理的制度要在体制内确立权威，具备执行的能力。不能贯彻和落实的制度是缺乏权威的制度，官员们既可以执行也可以不执行或者选择性地执行，就是失败的制度。

四是国家信任能力的确立。国家不可能总是依靠强制的方法治理， 没有民众对政府的信任，治理的能力就会下降。实际上，信任是民众与政府之间的一种关系的表达， 是国家能力的反映，也是国家进行治理的社会基础。与信任关系紧密的政府部门是负责制定和贯彻公共政策的国家法制和行政部门，如果政府办事高效、公平公正、合情合理、没有腐败贪污，就会赢得民众的高度信任。

五 是协调、控制和处理突发事件的能力。实现成功治理的政府都是中性的，就是它必须代表公共利益，超脱于社会中相互矛盾的各种利益之上， 它不能成为有自己的特殊利益的矛盾的一方，那样的政府就失去了协调能力；全球化带来的不确定性和非中心性，突发事件、恐怖主义、跨越国界的事件等等都要求国家提升控制能力和迅速处理突发事件的能力。

六是真实的统计能力。就是国家必须了解自己的家底，这就是统计学随着国家治理一起出现的原因。如果国家不能掌握经济社会发展的真实情况，不能对经济和社会进行数目字管理，就意味着在经济社会领域存在着大量的国家无法进入的灰色区域，那样的国家治理就是有很大缺陷的，就还不是制度化的和上轨道的。没有真实的对国情和家底的了解和掌握，就不可能制定正确的政策， 这意味着国家治理的社会基础是薄弱的，是能力欠缺的。实际上，国家能否掌握真实的数字，是国家能力的标志，也是国家能够进行有效治理的基础；

七是道德能力。也就是政府必须清廉，没有贪污腐败现象。在某种意义上，国家在现代社会取代了神和上帝的位置而成为某种精神性的东西，有着凝聚民心的信仰性质的作用。在这样的背景下， 人们对政府提出了更高的精神性的要求， 只有廉洁奉公的政府才能取得人们的信任，才有号召力和动员能力，而贪腐行为严重损害了政府的公信力，极大地削弱了政府的能力。贪腐的存在还意味着政府已经不是国家和人民的代理人而异化为其自身利益的代表，是与国家对立的力量，是腐蚀国家能力的。

八是领导变革的能力。社会经济的发展变化要求作为上层建筑的国家必须跟上时代的步伐，进行必要的变革，那些落后于经济社会发展的国家领导者不但不能引导变革而且迟早会被社会所抛弃。所以，领导变革的能力已经成为国家能力的重要组成部分。必须看到，全球化时代的社会经济的变化不同于旧时代，它的速度和广度都远远超过了从前，很多治理的方式、方法和理念逐渐变得落后了，不对国家进行变革，就难以应付、规范和引导社会经济的发展。

九是正当治理的能力。国家的治理必须依据法律，是法治的治理，但必须意识到，合法性仅仅是治理的权力基础，是治理的出发点，如果治理的结果不能做到公平、有效，不能满足和回应人民的要求，那种治理就失去了正当性。治理的正当性还与有效性有关，如果国家治理中出现了腐败和无效，公共行动不考虑公共利益而是为少数人利益服务，正当性也就失去了。必须看到正当性与合法性的关系，如果治理有效，得到了人民的认可，政权的合法性会增强；反过来，治理无效，正当性的消失就意味着合法性消失，政权的威信就下降了。

十是以政党建设提升国家治理能力。政党是现代国家的产物，是伴随着国家从间接统治到直接统治的过程中出现的，也是在国家直接面对大众之后沟通政府与大众的中介性组织。从国家治理的角度看， 政党是国家治理的辅助性工具，政党的重要功能就是组织公共舆论、汇集民意，并且将民意传递给政府官员和领导者。政党还起着弥补国家治理能力不足的作用， 在某种意义上，政党更多地是作为人民利益的代表而与作为治理者的政府机构发生关系，从这样的角度，政党在公共政策的制定、执行的过程中都能够起到反映民意、监督、制约和纠正治理失误的作用。

总起来看，当代国家治理的转型有着不同于现代国家时期的特点， 就是更加广泛和更加复杂———一方面， 现代国家治理的转型并没有完结，另一方面，新的主导世界变化的因素接连出现———全球化、市场经济和网络化是完全不同于现代国家时期的，这些因素使得社会和经济的发展表现出更多的不确定性和不可控制性，由此给国家的治理带来了更大的难度，也要求国家治理必须进行更加深刻的变革。值得指出的是，从国际社会的角度看，国家之间的竞争实际上就是国家治理之间的竞争，那些在竞争中崛起的国家和失败的国家可能有很多原因，但最重要的还是国家治理的制度和治理的能力方面存在的差距。没有普遍适用的一成不变的治理方法，领导者必须跟上时代的潮流适应经济和社会的变化而改变国家治理的方法，既不能以保持自己的特性为理由而拒绝变革，又不能在变革中迷失方向，甚至否定自己的历史和传统，这要求领导者既要以包容的宽阔的胸怀去推动变革实现转型，又要有坚定的信念和勇敢的精神坚持那些正确的东西。