论当代国家治理转型的五大趋势

国家治理的转型是一个复杂的连续不断的过程，是作为上层建筑的国家适应经济和社会基础的变化而不断调整和改革的过程。如果把1945年第二次世界大战的结束作为当代世界开端的话，我们会看到，当代国家的治理模式和治理理念都在经历着深刻的变革，这种变革的动力主要来自经济、技术、社会等治理对象广泛而深入的变化。而随着1991 年冷战的结束以及全球化时代、市场经济时代和网络时代的来临，这种变化的速度、广度和深度都大大加强了，这使得国家治理在国家的内部和国际上都遇到了前所未有的新问题，迫使国家的治理模式和治理理念进行新的适应性的转型。

一、治理目的：从治理者的合理性转向被治理者的合理性

国家治理要实现什么样的目标？ 是为了某些真理的实现，还是为了国家的强大，或者是为了人民的幸福？ 当然，这些目标之间可能有时候没有清晰的界限，也可能不是相互矛盾的，良好的治理应该是三者的统一，但在不同的历史阶段和不同的国家还是存在着某个目标占主导地位的现象。

所谓治理者的合理性就是以国家理由为准则的治理，就是一切为了国家，不惜所有的代价。在主权和民族国家之间竞争或者战争激烈的状态下，这是国家唯一的选择，国家不强大就无法生存，也是这样的逻辑推动着欧洲国家的建设和国家力量的迅速崛起。在国家合理性的主导下，社会和个人的利益是受到压制和忽略的，被治理者必须牺牲他们的利益和权利而满足国家权力扩张的要求。

而在国家理由的治理走到极端给国家和人民带来了巨大的伤害之后，必然要求限制国家理由的治理，也就是说，必须以被治理者的合理性来限制和纠正治理者的合理性。用福柯的话说，伴随着市民社会的观念，出现了治理理由的再分配，从17 世纪开始，国家理由时期———也就是治理者的合理性让位于被治理者的合理性，也就是说，作为经济主体和利益主体的被治理之人的合理性成为新的治理依据，治理技艺的合理化原则开始奠基于被治理者的合理行为之上[1]275。

被治理者的合理性的革命性或者颠覆性在于，国家治理的目的不再是国家本身，而应该是人民，不是国家的强大和富有，而应该是人民的自主和富裕，不是国家的幸福，而应该是人民的幸福。这种转变在治理的理念和实践上都会带来很大的变化，它会极大地影响到国家治理的思路以及具体到每一个官员的思维和行为方式，实际上是对从前的治理者合理性也就是国家理由的治理的一种颠倒： 人民才是国家的基础和土壤，如果不能在治理中实现人民的幸福、富裕和人格的健全，仅有国家的强大便没有意义。

对被治理者合理性的强调还意味着治理目标的重大变化：经济以及经济增长将不再是国家发展的唯一目标，这是国家发展的不同阶段的结果。在工业革命之后长达近200 年的时间里，发展经济以提高国家的政治、军事实力几乎是所有国家追求的最高目标。在这样的意义上，规模空前的二战就是治理者合理性走到了极端，致使出现了无法解决的国家危机，也标志着治理者合理性的失败。正是在二战期间，人们开始反思国家的发展目标问题，认识到经济不是国家唯一的目标，不能以经济的发展牺牲了人的价值和公众的利益，牺牲了自由和正义，这就转向了被治理者的合理性。德鲁克在1942 年说，不再有什么理由再像重商主义社会那样把一切社会生活都从属于经济活动，不再那么迫切地需要为经济进步获取财富而不考虑其他任何社会方面，我们已经学会提出为了某一经济成就所要付出的社会代价是否合理和正当这一问题。换言之，我们已经抛弃了经济发展总是，而且必须是最高目标的信念[2]。

实际上，对被治理者的合理性的强调极大地拓展了国家发展的含义———它必须超越经济和经济增长的狭隘境界而进入更加广阔的社会和自然的领域。到了20 世纪70 年代，人们对这一点看得更加清楚。桑德尔提到，美国总统肯尼迪1968 年的演讲就批评了国民生产总值至上的政治目标的偏颇———它忽略了公平、道德等更高的目标[3]。加尔布雷斯在1973 年批评了那种把经济增长看做最大的“善”，认为经济增长可以解决一切问题的信念，因为经济增长以数字掩盖了很多问题，在这种标准之下，人们对经济增长数字的关心超过了对生活本身的关心，对“物”的注意超过了对“人”的注意，单纯的经济增长带来了破坏环境等一系列损害公众利益的后果，所以，政府必须重新确立自己的目标，那就是从单纯的经济增长中“解放”出来，着力于满足“公众的利益”或者“最大限度地满足公众的需要”[4]。21 世纪初，人们对以经济增长和国民生产总值来衡量国家发展的做法带来的环境恶化、贫富不均等等一系列的弊端看得更清楚了，因为生产和经济的增长只能是手段，但人们长期以来把它当做了目的去追求，它造成的可能是更糟糕的而不是人们理想中的更好的社会。2010 年，经济学家斯蒂格利茨和阿玛蒂亚·森等提出GDP 的增长不等于社会进步的观点，主张以生活的幸福和生活质量等多方面的系统性的标准取代GDP 作为衡量社会进步的标准[5]。

对被治理者合理性的确认实际上意味着对国家目的的重新认识或者回归：人们联合起来组成国家是为了个人以及社会的存在和繁荣，那么， 国家及其权力的目的就是服务于个人和社会，进一步说，国家及其权力只是个人和社会用来治理自身的工具和手段。而如果把个人和社会视为国家及其权力的工具和手段———只强调治理者的合理性或者国家理由，就是颠倒了国家与个人和社会的正确关系，国家及其权力就走向了人们设立它的目的的反面。