只有通过制度反腐，以此彻底终结腐败 （3）

三、治本：七位一体的制度笼子

在抓人和整风两者治标的同时，治本也在进行中，治本的关键在于有效设计制度的笼子。

国家廉政体系理论认为，廉洁社会的实现有赖于所有廉政支柱，包括政党、立法机关、行政机关、司法机关、审计机关等共同发挥作用。

众所周知，中国式传统反腐的痛点和难点在于“中央监督太远，同级监督太软，中央纪委监督太晚，群众监督太难”。

考虑到现阶段中国人特有政治诉求包括以下特征：德治优先于法治，重视实质和内容优先于重视形式和程序，解决反腐败和群众监督政府问题优先于保障公民权利和自由。所以当下制度建设的核心就应当是顺应民意，阳光化权力并实现异体监督，然后逐渐通过反腐败立法建设，以及独立的司法来实现长治久安。因此行政阳光化和可问责是当务之急。

十八届三中全会把国家治理的现代化(即第五个现代化)和提升国家治理能力视为改革的总目标，其中含义隽永，笔者预期在不久的将来，新一轮国家和政府治理改革的三大标志性工作将很快全面展开。它们都具有类似的原理和效力(公开和制衡)，这包括但也不限于：

1）事前：权力清单和负面清单约束设租寻租。

中国政府为了行使经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，拥有大量的决策权、执法权、审批权、处罚权等权力。仅各级政府掌握的行政审批权就有数千项之多，而且很多权力其实是由地方或部门自行制造，本身并无法律依据。一方面各级政府掌握庞大的权力资源，另一方面对这些权力的监督制约整体偏弱。公共权力面广量大，由于制度变迁、机构改革、人事变动等原因，某些权力有可能被忽略甚至遗忘，而实际由小集体甚至官员个人自行掌握。事实证明，这些处于监督盲区的公共权力，最易沦为腐败“温床”。而借助这些权力进行寻租和设租历来就是官僚体系权力变现和交易的主要实现形式，与腐败一墙之隔。所以无论是站在从源头上防治腐败的角度，还是从提高执政能力建设角度上考虑，都应该探索权力公开透明运行机制，加大权力公开的力度。

目前正在推行的权力清单制度就是推动权力公开运行、强化权力运行制约和监督的重要举措。目前的权力清单主要包含了权力名称、权力依据和行使规则等前端信息，今后还应继续向权力运行的后端延伸，即公开权力过程和权力结果。唯有完整地公开才能使公众不仅知其然，更能知其所以然，真正发挥对公共权力的监督制约作用。

还有就是“负面清单”，广义上讲“负面清单管理模式”是指政府规定哪些领域不开放，明确列出禁止和限制投资经营的行业、领域和业务。除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动，各类主体均可自由平等进入。政府管理模式从以前容易滋生寻租设租腐败风险的正面清单(例如几乎全军覆没的国家能源局案例)转向负面清单，这就是政府的自我革命，是从0到1的重大且不可逆的变化。

这将从根本上重塑政府的行为，并真正理清政府与市场的合理边界。改革的方向就是大幅度取消或简化前置性审批，充分落实企业投资自主权，推进投资创业便利化。确实需设置的行政审批事项，就根据前面的权力清单制度，一律向社会全程公开。最终的目标是实现市场主体“法无禁止即可为”，政府部门“法无授权不可为”。

可以确信，这两项关键制度的建立和配套实施，将终结历史上一再出现的"收权放权"循环怪圈，彻底治理和最终牢牢约束住各级政府闲不住和常常乱摸的有形之手，抑制住权力寻租和审批腐败。同时打破民间资本和政府官员的复杂利益纠葛，治愈所谓的“斯德哥尔摩综合症”(对政府的极度依赖)。

2）事中：公共财政法案实行过程监督。

财政是现代化国家治理的基础和重要支柱。财政民主是借鉴英国百年“光荣革命”和美国“进步时代”改革的最重要成果。世界上许多国家从传统国家建构完成向现代国家建构的转型，都是由财政税收领域起始的，中国应该也不会例外。

如果要约束政府的行为，就从财政预算上约束，财政收入“取之于民、用之于民”，怎么让群众能看懂、社会能监督？提高透明度是最有效的途径。财务一旦公开，权力的运行就暴露在阳光下了。预算公开本质上是政府行为的透明，是建设阳光政府、责任政府的需要，也是依法行政、防范财政风险的需要。不透明的政府，是无法监督的政府，无法监督的政府是不负责任的政府。现代化的治理就要求逐步将各级政府财政运行从黑箱中逼出来，使其有形之手暴露于阳光之下。

下一步围绕建立透明预算制度，要增强预算的完整性，完善全口径预算(常规预算、国有资本、基金收入、社保基金)；除涉密信息外，进一步细化政府预决算公开内容、扩大部门预决算公开范围和内容，到达具体明细科目等细节。还要通过立法要求政府建立权责发生制的政府综合财务报告制度，便于对政府财政预算执行行为进行动态跟踪。而这也就要求充分发挥各级人大的财政预算审查职能，将预算支出作为人大批准预算的主要目标，确实强化立法机关对政府的约束和监督，加强对预算程序的监督，合理、充分行使对预算的修改权和否决权。特别是重大事项要进行听证，重大情况要让老百姓知道，重大问题让老百姓讨论。这将把每一次重大项目的决策从暗箱放到台面上。这样很多的形象工程，就不会仅仅凭主要领导的“一支笔”就可以开工，一旦上网公开，相信谁也不敢轻易签这个字。

当务之急就是加快通过《预算法》修正案。预算法准确地说就是政府支出法，是约束政府花钱的规矩。预算法不仅是上级政府管理下级政府的工具，更是人民对政府支出的约束。它是约束和监督政府行政行为的制度规则，更是构建和塑造现代国家治理体系和能力的法律依据。

毫不夸张地说，预算法是当下中国经济体制和政治体制改革的核心交汇点，关涉经济发展方式转变和运行效率、关涉民生改善、关涉中央和地方政府关系调整梳理。今年8月通过的新版预算法显示出了更多的进步主义姿态，开始真正具有现代化的公共财政法案的某些雏形和要素。可以预见，包括预算法案在内的系列公共财政法案的修改通过，将昭示着中国公共财政改革的大步迈进，它会有效地扬弃GDP锦标赛，使得政府真正看得见，可以监督，可以问责，并转向为服务型、民生型和发挥更好作用的政府。推进民主理财，全面规范、公开透明的预算管理制度将标志着中国经济和政治改革在关键环节上的双重启动。它提供的全过程监督必将使得工程腐败、建设腐败受到最强力的抑制。

3）事后：增量阳光法案进行结果控制。

十八届三中全会决定中明确提出的“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”，这本质上是一个以增量带存量的中国式阳光法案的雏形。常识告诉我们，“阳光是最好的杀虫剂”，反腐不如防腐，而防腐的最主要手段就是阳光化。

与其在一步到位的民众愿望和阻力如山的现实中间停滞不前，不如退一步从各方面都能有基本共识的地方做起。与其在过高的标准上难于启步，不如看准大方向后，先开枪再瞄准。与其继续坐而论道，争论不休什么赦免、宽容与和解，不如现在就实行各方都能接受的方案。所以现实的态度就是从增量做起，这也是中国改革的一个普遍经验，也就是推行新提任领导干部有关事项公开制度试点。

原来笔者以为这只是从新任职的处级干部或者新科的公务员开始实行，那么从这些人开始，新的约束条件也就能建立起来，也就意味着20-30年后，当他们成为高级官员甚至决策者时大概率都应该是干干净净清清白白的，这点时间对于一个励志伟大的国家来说又算得了什么。

这样一种制度安排放弃了一日建成罗马的目标，改成在若干年内逐步渐进地有序实现。既消解了既得利益，又避免了疾风暴雨，做到了润物无声。一旦成行，就会形成结果控制(刑法有巨额财产来源不明罪)，会成为对腐败的最大制约。它同时也是无声处的惊雷，切勿低估它的严肃性和作用力，回想下前面提到的那个“替代率”，虽然无法精确测算，但这个法案净化官僚体系的速度一定比期望中要快得多。