农村集体经济组织产权制度改革中的问题与办法（2）

九个需要探索的问题

中国各地在推进农村集体经济组织产权制度改革的过程中，普遍存在着几个需要探索研究的问题：

1.关于思想认识问题。

基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革存在的思想认识问题，比较有共性的有“五怕”：一怕难。农村集体经济组织产权制度改革是一项较复杂的系统性工作，政策性很强，没有现成的经验可以参照，工作难度很大。二怕烦。农村集体经济组织产权制度改革程序复杂，工作量大，势必更多牵制工作精力，难免存在怕烦情绪。三怕乱。农村集体经济在发展过程中或多或少遇到过这样那样的问题，不少问题都是历史形成的，基层干部不愿去捅“马蜂窝”。四怕失权。开展农村集体经济组织产权制度改革要求建立完善的组织治理结构，凡涉及集体资产和集体经济组织成员切身利益的重大事项，都必须提交成员（代表）会议讨论。一切权利运作都要在阳光下进行，基层干部因改革后失权难免会有失落感。五怕失利。长期以来，相对于财政资金，乡镇、村领导对集体经济收入的支配权更大，基层干部对推进农村集体经济组织产权制度改革没有积极性。

此外，乡镇、村干部反映最突出的是改制后集体经济组织成员普遍对股份（份额）分红期望较高，没有分红的盼分红，已经分红的希望分红比例能每年递增，而且村与村之间、乡镇与乡镇之间集体经济组织成员还会互相攀比，这对基层干部造成了较大的压力，不少乡镇、村干部都提出，担心改制后分红达不到集体经济组织成员的预期，会影响自己的威信和日常工作的开展。在村一级，村干部还提出，改制前村委会和集体经济组织的社会管理、公共福利、帮困救助等方面的开支都是“混账、混用”，而改制后细化并落实这些开支，困难很大。在乡镇一级，主要问题是土地补偿费不少已被乡镇用于开发建设，因此，乡镇对改制工作能拖则拖，工作积极性明显不高。

上述推进农村集体经济组织产权制度改革中遇到的现实问题，并不是孤立存在，而是互相交织、互相影响的。要针对不同问题，寻找不同的办法，通过有针对性的宣传和有操作性的指导，妥善加以解决，才会收到好的效果。

2.关于农村集体资产量化范围问题。

中国农村现有的集体经济组织是从人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来的，与原生产队、生产大队、人民公社相对应的分别是组级、村级和乡镇级集体经济组织。各级农村集体经济组织按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属，依法经营管理本组织集体所有的资产，任何公民、法人和其他组织不得侵犯。农村集体资产的量化，是对被认定为属于现有集体经济组织成员的共有资产，按照一定标准，采取股份的形式在本集体经济组织成员之间明晰产权的过程。因此，农村集体经济组织产权制度改革不能突破原有集体经济组织的范围，这是推进改革、制定政策的底线。

目前，各地对于集体资产量化范围的认识还不尽相同：一种观点认为，应当对集体经营性净资产进行量化。这种资产量化方式易于操作，可以较好地规避土地等资源难以评估作价的问题，改革的困难会小一些。另一种观点认为，应该把经营性资产、非经营性资产和资源性资产均列入量化的范围。这样才能保证农村集体资产的完整性，才是彻底的改革，才可以盘活农村集体的全部资产，使其发挥更大的价值，更好地实现并保护农民的财产权益。

应该说，上述两种认识都有一定的理由。这是因为集体资产的范围有狭义与广义之分。狭义的集体资产仅指集体账面资产，也就是经营性资产和非经营性资产；广义的集体资产还包括土地等资源性资产，资源的使用、处置、经营收益分配也是集体资产管理的重要内容。

笔者认为，对于集体资产量化的范围，在中央制定统一的标准前，各地可以先量化非资源性经营性资产，暂不量化非经营性资产和资源性资产。待经济发展到一定程度，各方面条件允许，农村集体资产监管制度比较健全后，则可以对这三类资产实行同步量化。

主张当前应将集体资产量化的重点放在非资源性的经营性资产方面的理由，主要有以下几点：一是农村“三块地”的权益，国家政策制度安排是：农民承包田确权登记颁证到户，长久不变；农村集体经营性建设用地实行与国有土地同权同价入市的改革；农民宅基地用益物权归农户持有，探索农民住房财产权抵押、担保、转让改革；二是非经营性资产主要是公共使用的农村集体资产，属纯公益性的，现阶段没有必要折股量化；三是农村集体土地（包括农村承包地）等资源性资产，只登记面积，一般不进行量化作价。目前土地等集体资产尚不能进入市场，价值一时难以显现，评估缺乏实际意义；四是在股权设置方面，上海无论是产权制度改革还是撤制村队集体资产处置，主要都以农龄分配为主要依据，这是长期以来已得到了基层的充分认可。上海在农龄统计时既涵盖了现有的集体经济组织成员，也包括已过世曾经的集体经济组织成员。以农龄为股份设置主要依据的做法较好地体现了人与户的有机结合，与农村土地承包中“增人不增地、减人不减地”，以户为单位的承包方式的总体精神是相一致的，体现了两次分配注重公平的原则。