农村集体经济组织产权制度改革中的问题与办法

推进农村集体经济组织产权制度改革是农村改革发展中的一个具有方向性的重大课题。中国农村集体经济组织产权制度改革取得了初步成效，但由于缺少法律法规和相关配套扶持政策的支撑，在推进过程中遇到了一些瓶颈问题和制约因素，本文试就相关问题展开论述，并提出一些解决思路。

改革的核心与底线

农村集体经济组织产权制度改革是集体经济组织在坚持农民集体所有的前提下，按照股份合作制的原则，将集体资产折股量化到人，由农民共同共有的产权制度转变为农民按份共有的产权制度，农民变股民，按份享受集体资产收益的分配制度。这项改革将有效保障农民财产权利，激发农业农村发展内在活力，对促进城乡要素平等交换、建立城乡发展一体化体制机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。

中国农村集体经济组织产权制度改革始于上世纪90年代经济发达地区，进入新世纪后，随着工业化和城镇化进程的加快，各地加大了推进农村集体经济组织产权制度改革的力度，明确集体资产的产权归属，改变集体资产名义上“人人有份”、实际上“人人无份”的状态，真正做到“资产变股权、农民当股东”，农民开始享有稳定的分红收益。

据农业部2013年度报表统计资料，截至2012年年底，全国共有30个省（区、市）的3.2万个村开展了产权制度改革（其中，已完成改制的村23092个），占全国总村数的5.3%。改制村当年股金分红188.5亿元，农民人均分红387.9元。按省份分析，2012年，北京、广东、上海、江苏和浙江5省（市）完成改制的村占全国完成改制村数的80%左右。其中，上海市松江区14个乡镇、107个村已全部完成改制，共量化集体资产328.2亿元，认定集体经济组织成员57万人，在全国率先以区为单位完成了镇村两级农村集体经济组织产权制度改革。

中国农村集体经济组织产权制度改革，按改制层面来分类，可分为村级改制和乡镇级改制，以村级改制为主；按改制时间来分类，可分为撤销行政村后改制和不撤销行政村建制直接改制，以撤村后改制为主；按资产构成来分类，可分为存量折股型改制和增量配股型改制，以存量折股型改制为主。

从各地看，改制的主要做法是将农村集体经济组织的经营性实物资产和货币资产，经过清产核资和评估以后，按照劳动年限折成股份量化给本集体经济组织成员，同时提取一定比例的公益金和公积金（集体股），主要用于村委会或社区公共管理和村民公共福利事业支出，并实行按劳分配与按股分红相结合的分配制度。

中国推进农村集体经济组织产权制度改革的核心内容主要有三项：一是对农村集体经济组织进行清产核资和资产评估。这是推进农村集体经济组织产权制度改革的基础性、前置性举措。在区、乡镇、村不同层级设立工作小组，负责指导、协调和实施农村集体经济组织的清产核资工作，妥善处理账物不符、坏账核销等遗留问题，并明确清产核资、资产评估以及资产评估报告的确认等相关程序和具体规则，为推进农村集体经济组织产权制度改革奠定基础。二是认定农村集体经济组织成员，开展“农龄”统计。为确保农村集体经济组织产权制度改革“起点”公平，得到广大群众的认可与拥护，必须明确集体经济组织成员的范围。三是农村集体资产股份量化到人，明晰产权。对集体资产因地制宜地采取全部资产折股量化、部分资产折股量化或者土地承包经营权折股量化等形式量化到人。对于插队落户、返城知青等人员，原则上以股权的形式兑付量化资产。农户量化后的资产股份，根据情况采取全额入股、按成员资格全额或部分入股、按“农龄”分档入股、存量资产与增量资产合并入股等不同形式，入股改制后的农村集体经济组织。这样，农村集体经济组织中的成员真正成为了股民。

农村集体所有制是由合作化、集体化形成的一种特殊所有制形态，推进改革要充分考虑农村集体经济具有排他性、封闭性和渐进性等基本属性，根据不同阶段研究采取不同的目标任务和政策举措。深化农村集体经济组织产权制度改革，既要解决集体经济由极少数人支配使用的问题，也要防止农村集体经济组织改制成果被侵吞。

在推进农村集体经济组织产权制度改革过程中，必须守住“一个坚持、三个做到、四个有利于”的底线，即：坚持集体资产所有权，做到公平公正、公开透明、程序严密，有利于城乡要素资源均衡配置和平等交换，有利于激活农村资源要素和激发农村集体经济活力，有利于保护农民财产权利，有利于形成农业经济发展和农村社会稳定的内生动力。

在上述基础上，遵循以下原则：一是依法依规。推进农村产权制度改革应遵循《土地法》、《土地承包法》、《婚姻法》、《继承法》等法律的相关规定，以及地方性法规和指导性意见的相关规定，同时要注意兼顾不同法律、政策之间的兼容性和关联性。二是因地制宜。推进农村产权制度改革不能搞“一刀切”，中央、省市出台全国（全省市）通用的标准和规定也不太现实，应根据各地实际情况确定具体认定标准。三是因事制宜。推进农村产权制度改革可按照“一村一策”、“一事一策”的办法，将权利交给村民自己，通过合法性、公开性、民主性相结合，做到“复杂问题民主化、民主问题程序化”。四是尊重村规民约。推进农村产权制度改革尚缺少权威的法律依据，在不违背现行法律法规基础上，应充分考虑村规民约（与法律法规相悖的除外）等习惯法的力量，增进改革的可操作性，维护农村社会稳定。