贾康：京津冀一体化 政府与市场

贾康

[摘要] 现实生活中有很多因素逼迫我们必须考虑“京津冀一体化”，以及把首都部分原有的城市功能向周边地区转移。说到规划，主体是政府。在我们承认市场在资源配置中发挥决定作用的同时，市场并不是决定一切 —— 政府要做好自己的事情，比如要维持社会公平正义，也包括要牵头设计好、实施好城市规划。

[关键词] 京津冀一体化；政府与市场；政府行为优化

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

现实生活中有很多因素逼迫我们必须考虑“京津冀一体化”，以及把首都部分原有的城市功能向周边地区转移。北京现在遇到的挑战与问题已相当严重，如雾霾、交通堵塞，各种城市病都出现了。人们注意到习总书记在2014年2月26日专门参加了京津冀协调发展座谈会，要求三地打破“一亩三分地”思维定势，抓紧编制京津冀一体化发展规划。

规划的重要意义和必要主体

说到规划，主体是政府。在我们承认市场在资源配置中发挥决定作用的同时，市场并不是决定一切——政府要做好自己的事情，比如要维持社会公平正义，也包括要牵头设计好、实施好城市规划。不客气地讲，过去在首都及三地发展顶层规划方面，政府是一向不够格的。从规划方面建国之初的首都“梁陈方案”之争开始，政府的规划与决策就不够格——这么多年以后，已足以看出当时被否定和批判的梁陈思路的高水平、先进性。以后，首都发展战略几经变异，上世纪80年代初，北京已明确不提“产业中心”的定位，提出的只是政治、文化中心。但这些年实际发展起来，一个中心都没少：政治、文化、产业、金融，无一不有。首都有中关村的一二十个园区和亦庄；首都还有金融中心，很难设想现在能把“金融街”搬迁到天津，几乎不存在这个可能性。跟其他经济体相对比，在半个多世纪的研究与发展过程中，很遗憾，首都都市圈的政府规划的确没有体现出应有的高水平。

规划这个事情，政府如果没有高水平，从另外一个角度看，是不是市场能起到替代作用？我想来想去形成的看法是，以市场试错的方式替代政府规划总体上也是不可行的。在连片不动产的概念上，一旦实物形态形成以后，要往回纠正太困难。比如说北京天通苑、回龙观或“经适房聚居区”，政府做得并不好，但如果不是政府来做，市场能有效解决这个方面的问题吗？如果政府完全放手，让市场自行解决这个问题，可能会出现更多的唐家岭，而在随之发生种种不安和威胁因素之后，政府又不得不强力介入，现在唐家岭也不得不搬迁改造。所以从另外一个角度来说，对市场的作用要充分重视，但不是简单地允许市场主体在通盘的发展中以试错法去解决国土开发、城市发展顶层规划问题。政府则还有可能吸取“天通苑”等的经验教训把事情做得好起来，问责压力的实化便非常重要。

那么回过头来说，各经济体的发展中无一不需要政府牵头做规划，而且现代发展理念叫做“规划先行”，那么政府要规划好什么事情？关于各地的开发通盘设计，以及京津冀一体化发展设计，就是都要有高水准的经得起历史检验的长期方案，由决策层（实际上，在我国就是决策高层的常委会）拍版。前期流程中是部门具体牵头组织做规划，应尽可能加快做好，但最后在规划中总会是有争议的，专家群体意见也未必统一，那么摆在常委会上，怎么拍板？这需要有高水平判断力。决策者的水平、判断力问题，回避不了。如果当代对政府规划的要求是比过去的水平更高，那么按照“够格”的说法，规划应该至少是能管未来一、二百年。在京津冀一体化进程中，三、五十年就大调整，肯定是折腾不起的，一定要至少覆盖一、二百年的眼界。试看国际经验，比如关于巴黎的城市规划，虽然我还没看到细致的研究材料，但人们已注意到它的辐射状布局确实很有想象力，跟辐射状的城市规划相配套的，还有排水系统，几百年过去以后，现在仍然有充分的容量，还派生出很多城市故事。巴黎扩展中后来不得已搞新区的时候，扁担式的拉出来一条线，形成拉德芳斯那一片，虽然有些人不满意，但总体来说还可以，没听说什么大毛病。人家在几百年的过程中怎么做的决策？我不相信是市场试错试出来的，城市发展还是要求决策层具有高判断力、高水平的顶层规划。

区域协调的迫切需要和教训观察

在对决策层有了要求之后，我们接下来一定要解决三地“互不买账”的问题。这么几十年下来互不买账，再好的规划，实施起来也会是捉襟见肘。都市圈概念下的功能配置合理化、产业群概念下的产业配置合理化，还有文教科卫社会事业功能的合理化等等，再要加上城乡一体化这种带有生态环境、人文要求的要素。中央关于城镇化的要求，正式写入了文件的有“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，这可是综合的人文生态、民族特色、乡土民情要素融合在一起的、很高水平的要求。

因此，上述这些因素的全面优化组合，必须落实于一个够格的规划。如果有了一个过得去的规划之后，接下来的问题是有没有一个很有效的执行与协调机制，超越三地自己行政的较窄眼界，真正寻求合理的共赢，这也是一大考验。我曾注意到廊坊东方大学城的兴建与发展，听说现在衰败了。按道理说那里办个大学城很合适，一边是天津，一边是北京，中间是廊坊“洼地”，铺得开，环境又不错，跟两地距离不远，怎么搞来搞去成现在这样？

据说相关的问题，一是开发商本身的，拿到一部分地是违规做了高尔夫。另外就是交通运营上理不顺，涉及到京津冀的协调：那里是北京938路的支5线，延伸过去车票定价是5块钱，本是个一般人承担得起的公交，但就是因为有些跑长途的小巴、中巴相关人员闹事，围堵大学城，支5线进不去，这就造成交通不畅无法解决——想搞同城化，交通不行。还有那里仅仅是一个孤零零的大学城，大学必须有文化氛围、有周围的配套。东方大学城没有，就是简单的上课，缺少文化氛围的营造和积淀，好多人说那里成了高考失败的学生不得已才选择的地方。

看来是政府该做的规划没有做到位，市场主体的积极性也产生了扭曲，利益冲突发生以后，又没有政府的有效协调。结果把大家的生意全都拖黄了，各相关主体自己也没什么前途。这个事情应该说教训为多——一个是政府规划，一个是市场作用，怎么样形成良性互动，这篇大文章确实需要好好总结经验教训。当然，也得积极借鉴国际经验。