用新的行政管理思路推进镇改市

一直备受关注的国家级城镇化试点名单已经进入最后的审批环节，将于12月底之前公布。其中，针对作为试点重点的“镇改市”地区，将一改过去“四大班子”的行政管理模式，首试机构大部制。

改革开放以来，一批吸纳人口多、经济实力强、设施功能全的镇，从激烈的市场竞争中脱颖而出。像东莞市虎门镇，2013年全镇常住人口64.42万人，生产总值382亿元，镇本级可支配财政收入达到22.6亿元。不论是经济总量、人口规模和财政收入，还是发展活力和潜力，虎门镇都超过了广东省大多数县，个别指标甚至超过了一些地级市。然而，类似虎门镇这样可视为小城市的特大镇，其权责关系的现实写照却是“县一级的工作量，镇一级的权限”。近年来，这些镇“小马拉大车”的问题日益尖锐：区划等级与镇域经济发展不匹配，严重制约了资源的流动与配置，造成相应的财权、公共服务能力和管理机构等不匹配。这种“责任大、权力小、功能弱、效率低”的尴尬境地，制约了这些地方的进一步发展。

以浙江龙港镇为例，其行政编制人员238人，事业编制为286人，而同等人口规模的县和县级市，光行政人员就需要1500-2500人。2010年，30多万人口的龙港镇仅有一个20多人的派出所，且没有执法权，要抓一个犯罪嫌疑人，还要到县公安局去办理手续。又如苏州吴江区的盛泽镇，早在2006年常住人口就有30万左右，镇内轿车近万辆，大型车486辆，摩托车超过3.6万辆，但却仅有交警25人、协警62人，根本满足不了日常管理与服务需要。不仅如此，由于“镇”一级的中小城市缺乏相应的财政权，一些公共服务无法提供，公共设施建设缓慢，很多企业将研发中心和销售中心外迁至大城市，甚至整体搬迁，使这些镇失去进一步发展的机会。

将已经发育成中小城市规模的“镇”升格为“市”，是经济社会发展带动行政区划体制变革的内在要求。从过去十几年地方试点经验来看，简单的放权改革走不通，只能解决一时之需，不能解决长远问题。与国外不同，中国的城市是有行政级别的，在县与镇的博弈中，镇一定处于弱势，无论你的经济有多强，占据半壁江山还是更多。为什么？因为级别低。镇的发展受到上级政府约束，自主性弱。试点的时候权力可以放，但时间一到，三五年就收回去了。放与收，取决于上级政府。权力的放与收，实质对应的是利益关系的调整。在我们这一套层级制的城市管理体系下，要使镇获取公平发展机会，就要给它放权。怎么放有效？要给它一个法律地位，那就是提升它的行政地位。

过去几年，一直强调的“强镇扩权”就是这个意思。“镇改市”的核心就是强镇扩权，而不仅仅是改了一个名字。当然，未来推进撤镇设市工作，也不能复制过去城市设置模式，要在管理体制、机构设置等方面进行一些新的改革，要在设市模式上进行一些探索。比如此次镇改市试点在机构设置上采取机构大部制，将一改过去四套班子、上下对口的模式，有利于简政放权。简政放权与强镇扩权并不矛盾，强镇扩权是为了让镇级政府获得更大的自主发展权，而简政放权是为了让政府权力发挥更好作用。此外，在管理方面，应逐步推进城市管理与区域管理分开等。以撤镇设市进行探索，涉及面小，政府可控，如果发现问题不对，调整起来更容易。在这方面，如果能够迈出一步，对中国城市发展将有非常大的意义。