加快建设社会主义法治国家的纲领性文献

刚刚闭幕的党的十八届四中全会，是在我国进入全面建成小康社会决定性阶段和全面深化改革进入攻坚期、深水区之际召开的一次专门研究全面推进依法治国重大问题的重要会议。这次全会是我们党的历史上第一次专题研究法治的中央全会，是第一次对全面推进依法治国作出重大决定的中央全会，是第一次确定全面推进依法治国总目标的中央全会。这三个“第一次”，充分说明十八大之后以习近平同志为总书记的党中央对全面推进依法治国问题的高度重视，充分说明新一届中央领导集体是从全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦、保证党和国家长治久安这样一个关系我们国家长远发展的战略全局，来谋划法治、部署法治、推进法治，充分体现了新一届中央领导集体对法治的认识已经达到了新的战略高度。

党的十八大研究部署全面建成小康社会，十八届三中全会研究部署全面深化改革，十八届四中全会研究部署全面推进依法治国，正如习近平总书记强调指出的，党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定，与党的十八届三中全会通过的全面深化改革的决定形成了姊妹篇。全面建成小康社会既需要深化改革提供动力，也需要加强法治提供保障。全面深化改革、全面推进依法治国就像两个轮子，共同推动全面建成小康社会的事业滚滚向前。所以三个“全面”可以说是“一体两翼”，“一体”就是全面建成小康社会，“两翼”分别是全面深化改革和全面推进依法治国。

全会作出的《决定》确定了全面推进依法治国的总目标，描绘了建设法治中国的总蓝图，作出了加强社会主义法治建设的新部署，发出了建设中国特色社会主义法治体系的动员令。《决定》是我们党团结带领全国各族人民在新的历史起点上全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的奋斗宣言和行动纲领，是一篇闪耀着马克思主义光辉的历史性文献，在中国法治史上具有里程碑意义。

下面我重点从七个方面，也就是把《决定》的七个部分的主要内容给大家作个简要解读。

一、关于坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系

这部分是讲，我们搞中国特色社会主义法治，要举什么旗，走什么路，实现什么目标。道路和目标在题目中直接点出来了，旗帜鲜明、开门见山。这里我主要讲两个重大问题，非常关键。

（一）全面推进依法治国的总目标

全面推进依法治国的总目标就是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。提出这个总目标，意义非常重大。它就像十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标那样，是《决定》的最大亮点、最大创新。不同的是，全面深化改革总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化这两句话，很概括，很简洁，采取了留白的方式，其主要内容需要后面逐步去丰富，逐步去发展。而十八届四中全会则进一步把总目标具体化，这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。

这段话实际上有四个层次的含义：

第一个层次是在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。这实际上阐明了中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。

第二个层次是形成五大体系。一是形成完备的法律规范体系，这就是我们通常讲的中国特色社会主义法律体系，这个体系虽然已经形成了，但还是“毛坯房”，需要加工、装修、完善。二是形成高效的法治实施体系，“徒法不足以自行”，必须通过严格执法、公正司法、全民守法把法律落实到社会生活的各个层面，把纸上的法律变成有法必依、执法必严、违法必究的铁的法律。三是严密的法治监督体系，必须对公权力、对执法权和司法权进行严密监督，主要是让党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督形成一个监督整体，形成一个完整合力。四是有力的法治保障体系，最根本的保障就是党的领导，还有队伍保障、人才保障、财政保障等。五是形成完善的党内法规体系，这是《决定》的一个重大创新，为什么要把党内法规体系纳入总目标？我们党是执政党，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。1978年邓小平同志就曾经深刻指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”

第三个层次是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。这是全面推进依法治国的工作布局。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党在新的历史条件下执政的基本方式，依法行政是各级政府的基本准则。法治国家主要是指整个国家机器和国家权力都要在法治的轨道上运行；法治政府是法治国家的主体，与人民群众打交道最多的是政府；法治社会是基础，如果法治社会建不成，就不可能建成法治国家和法治政府。同时，要实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，这是法治建设的四个重要环节，也是法治工作的基本格局。

第四个层次是促进国家治理体系和治理能力现代化。全面推进依法治国是为了推进国家治理体系和治理能力现代化，法治是国家治理体系和治理能力的集中体现和重要依托。

总目标既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，是贯穿《决定》的主线，对全面推进依法治国具有纲举目张的作用。只有深刻认识和准确把握这一总目标，才能把全会精神学习好、领会好、贯彻好、落实好。

（二）实现全面推进依法治国总目标必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路

为什么必须走中国特色社会主义法治道路？

实现全面推进依法治国总目标必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路，这是贯穿《决定》通篇的一条红线，是实现《决定》的总目标、总蓝图和新部署的路径保证，也是立足我国国情，总结近代以来我国法治发展的曲折历程和世界各国法治道路所作出的唯一正确选择。近代以来，特别是新中国成立以来我国法治发展的历程，决定了我们必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。鸦片战争以后，不少仁人志士为了防止中华民族陷入亡国灭种的危机，纷纷主张变法图强，开始了对中国法治道路的探索，各派政治势力也先后粉墨登场，试图搞所谓“君主立宪法治”“议会民主法治”“五权宪法法治”等，但都失败了。只有1949年中华人民共和国的成立和嗣后社会主义制度的建立，才为在新中国实行社会主义法治奠定了根本的政治和经济基础。新中国成立特别是改革开放以来我国法治发展实践充分证明，正是在中国共产党领导下，经过长期的理论和实践探索，总结正反两方面的历史经验，才在中国这样一个幅员辽阔、人口众多、历史悠久、国情复杂的多民族大国，取得了西方国家数百年才能取得的法治建设辉煌成就，形成了中国特色社会主义法律体系，形成了坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设的高度政治共识、行动自觉和总体布局，开辟和发展了一条中国特色社会主义法治道路。

同时，我们还应当看到，世界各国法治发展模式和道路的复杂性、多样性，也决定了我们必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。习近平总书记曾强调指出：“世界上没有放之四海而皆准的具体发展模式，也没有一成不变的发展道路。历史条件的多样性，决定了各国选择发展道路的多样性。”在法治道路的选择上，同样也是如此。近代最早实现法治的老牌资本主义国家英、法、美三国，所走的法治道路就有很大差异。其他许多已经实现法治或正在成功推进法治的国家，也无一不是选择了一条最适合本国国情的法治道路。而像埃及、乌克兰、菲律宾等国家，政治混乱、经济停滞、民生凋敝、社会动荡，究其原因主要就在于脱离具体国情，盲目照抄照搬西方国家的民主法治模式。

所以说，一国的法治道路总是由一国的政治经济制度和历史文化传统等因素决定的。我们不能设想，世界上一百多个国情千差万别的主权国家，只能走一条完全一样的法治道路。马克思曾深刻指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”所以，世界上没有最好的法治道路，只有最适合本国国情的法治道路。

中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分，直接决定着我国法治的性质、方向、命运。坚定不移走中国特色社会主义法治道路，必须始终不渝坚持遵循以下五项重要原则：坚持中国共产党的领导，确保依法治国的正确方向；坚持人民主体地位，依法维护人民权益；坚持法律面前人人平等，坚决维护宪法法律权威；坚持依法治国和以德治国相结合，使二者相互促进、相得益彰；坚持从中国实际出发，积极借鉴人类法治文明有益成果，但决不照抄照搬外国法治理念和模式。这五项原则既是对我国法治发展主要经验的深刻总结，也是对中国特色社会主义法治道路基本内涵的精辟概括，对坚持走中国特色社会主义法治道路具有重要指导意义。

这里，我重点讲讲坚持党的领导问题。党的领导和依法治国的关系问题，是《决定》回答的最重大问题，回答得非常透彻、清晰、旗帜鲜明。为什么要回答这个问题？一个原因是这个问题关系国本，关系我国法治的根本；另一个原因是社会上有不正确的认识，国外有各种攻击言论混淆视听。

坚持党的领导是全面推进依法治国的第一位要求，是社会主义法治的根本所在、命脉所在。我们说坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，最根本的就是坚持党的领导。新中国成立以来的法治发展历程告诉我们，党与法治的关系始终是我国法治建设的核心问题。这一问题处理得好，则法治兴；处理得不好，则法治衰。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力，具体讲就是要坚持党的领导，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论支撑，是全面推进依法治国的行动指南。

应当看到，党的领导和社会主义法治是完全一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。我们全面推进依法治国，不是要虚化、弱化甚至动摇、否定党的领导，而是为了进一步巩固党的执政地位，改善党的执政方式，提高党的执政能力，保证党和国家长治久安。坚持党的领导是中国特色社会主义法治之魂，也是与西方资本主义法治最本质的区别。我们要清醒认识到，一些敌对势力或政治异见人士鼓吹和宣扬“西方宪政”“三权分立”“司法独立”，其要害就是质疑、削弱和否定党对中国特色社会主义法治的领导；一些人提出“党大”还是“法大”等似是而非的命题，发出把党的领导与依法治国割裂开来甚至对立起来的噪音，不是政治上的糊涂，就是别有用心。我们必须保持高度的政治清醒和政治定力，从理论上主动澄清和驳斥把党与法、党的政策与法律、党的领导与依法治国割裂开来甚至对立起来的错误观点，始终坚持党在中国特色社会主义法治建设中的领导核心地位不动摇。

二、关于完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施

习近平总书记在讲话中引用了法学界的一个观点：“法律是人类最大的发明，别的发明使人类学会了驾驭自然，而法律使人类学会了如何驾驭自己。”自古至今，人类驾驭自己非常不容易，所以才会有战争、有专制、有冲突、有矛盾，可以说人类最大的敌人就是人类自己。在现代社会，法律是人类驾驭自己的基本方式和共同方式。人类驾驭自己的法律分两大类：一类是驾驭私权利主体即公民、法人的法律，这一类为私法，主要是民商法；另一类是驾驭公权力主体即国家和政府的法律，这一类是公法，主要为宪法、行政法。相对来说，驾驭私权利主体比较容易，而驾驭国家公权力较为困难，所以法治首先是公法之治。

2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作报告时正式宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成。这个体系是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等7个法律部门组成的有机统一整体。截至2014年9月底，我国已制定现行宪法和有效法律共242部、行政法规738部、地方性法规9000部左右。

（一）健全宪法实施和监督制度

宪法是国家的根本法，是治理国家的总章程。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。法治权威能不能树立起来，首先要看宪法有没有权威。为此，这次全会《决定》明确提出健全宪法实施和监督制度，并将每年12月4日定为国家宪法日。11月1日，十二届全国人大常委会第十一次会议审议通过了关于设立国家宪法日的决定，明确将12月4日设立为国家宪法日，国家通过多种形式开展宪法宣传教育活动。

开展宪法教育、弘扬宪法精神还应建立宪法宣誓制度。全世界142个有成文宪法的国家，其中97个国家都有宪法宣誓制度。为什么要向宪法宣誓？因为国家工作人员的权力是人民通过宪法授予的，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，必须增强他们的使命感、荣誉感、责任感。此外，还应完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

（二）完善立法体制

《决定》提出，一是加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。二是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。三是加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制；重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。四是明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。

（三）深入推进科学立法、民主立法