陈天祥：治理小官贪腐两个向度

近年来，小官大贪的案件频发，涉案金额动辄上千万元甚至几千万元乃至几个亿，成为反腐斗争的一个重要动向，如何防止和治理小官贪腐成为一项不容忽视的迫切任务。大致来看，治理小官贪腐有两个向度，一是将权力关进制度的笼子，从源头上遏制腐败；二是加强监督，使腐败无以遁形。

规范权力运行机制

一定的权力“碎片化”符合权力运行规律

导致一些小官大贪的最主要原因是权力运行机制存在漏洞：一是权力过于集中。如辽宁省抚顺市国土资源局顺城分局局长罗亚平贪污受贿六千万元案件，就是因为其拥有土地征用、拆迁、开发和审批监管权，可谓大权独揽，存在很多权力寻租的便利条件。二是权力运行程序不规范。如缺少科学、清晰、严密的程序性规定，导致权力运行过程不透明、缺少相对方参与、不遵守办事时效等情况经常出现，为暗箱操作打开了方便之门。或者即使存在严格的程序规定，但一些领导干部无视这些规定，任意改变程序或减免程序，甚至为了谋取个人利益而自设程序，将权力视为己有。因此，治理小官大贪的关键对策就是从源头上对症下药，规范权力运作。具体来说主要有：

科学设计权力配置，解决权力过于集中的问题。从机构设置开始就要考虑避免权力过于集中的问题，尤其是现在提倡大部制机构设计的时候，如果一味地追求机构规模的“大”，就有可能加剧权力集中的趋势。机构设置必须考虑不同部门或内设机构之间的权力制衡问题，有时一定的权力“碎片化”符合权力运行规律。此外，合理分解配置一把手的权力（如一把手不直接掌管财政权和人事权）、重点岗位的权力，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的内部权力结构。

规范决策的程序和审批程序标准。根据中共十八届四中全会提出的健全依法决策机制的要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。为此，需要各地和各级政府尽快制定属于重大事项决策的标准、明确行使决策权力的主体、决策的具体程序和时限、决策结果、违反决策程序的责任追究机制等，并予以公布，以便社会进行监督，从而将依法决策机制的政策落到实处。同时，进一步改革行政审批制度，清晰界定审批条件和标准，只要符合条件和标准，任何人不得为审批设置人为障碍和故意刁难申请人，否则一律追究相关责任。

建立和健全对重点权力行使领域（如规划、建设、国土、矿产资源、财政、税务、垄断行业、公检法等）相关机构、权力行使人、权力行使环节、权力行使结果等的实时监控机制，减少监控的盲区。不管这些权力在“大人物”手里还是在“小人物”手里，都应该接受严格的监督，以防止和减少滥用权力的现象。

健全人事回避和人员轮换制度。改革现有的人事回避制度，适当扩大地域回避的范围，对前述的这些重要领域的工作人员，尤其是相关负责人，禁止其在出生地和成长地任职。同时，建立科学合理的轮岗和转任制度，如规定哪些岗位任职人员在一个岗位（或部门）任职多长时间必须离开原岗位、原部门，转任至其他岗位或单位，这样做不仅有利于他们在行使职权时免受人际关系的困扰，公正公平执法，也有利于治理因固定的人际关系网络而造成的权力腐败。

堵住财务漏洞

建立严格的财务帐户管理和现金管理制度

针对江西省鄱阳县财政局股长李华波携9400万巨款出逃的类似案件和湖南耒阳市一个矿产品税费征收管理办公室每年收税4亿元而成为“最肥科级单位”而造成普通税务人员的贪腐弊案的现象，我们首先要检讨为什么一个人能将那么大金额的款项窃为己有。它无非是以下三个原因造成的：一是一次性将公款转到个人的帐户上；二是分多次将公款转到个人的帐户上；三是将公款以现金的形式从银行取出来或者将政府的收费或税收存入私人帐户。

因此，治理的对策自然就应该从建立严格的财务帐户管理和资金管理制度下手。具体做法包括：限制公务帐户与私人帐户之间转帐业务，如严格规定除向私人帐户转移工资等报酬性收入外，一律不准在公务帐户与私人帐户之间发生转帐业务；公务帐户之间涉及到消费业务的必须使用公务卡，严格限制现金交易，这样，实际上就堵住了将公款转移出去的漏洞；规定政府的现金收入必须在当天或第二天将款额转入政府机关的专门帐户，逾期以贪污行为追究责任。

开拓民众监督渠道

基层反腐比高层反腐在某种程度上更重要

中共十八大以来，中央对反腐下了很大的决心，措施也非常得力，既打“老虎”，亦打“苍蝇”，成效有目共睹，这其中纪委的作用，尤其是中纪委的作用最为关键。但我们也看到，越往基层，反腐的力度就越弱，效果也没那么明显，存在逐层力度和效果递减的现象，这并不代表基层的腐败问题就不严重。其实，不管是高层腐败还是基层腐败，后果都是非常严重的。普通群众最经常打交道的是基层政府及其官员，他们的腐败对党和政府形象的损害在某种程度上甚至比高官腐败所造成的损害还要严重，因为高官的腐败对普通群众来说很多时候是无感的，或者与他们没有直接的利害关系，或者民众意识不到与自己有直接的利害关系。因此，基层反腐（打“苍蝇”）比高层反腐(打“老虎”）在某种程度上对于树立良好的政府形象更重要。

前面讲到，治理腐败的关键是制度建设，规范权力运行机制，但欲使制度发挥作用，关键在于执行。如果没有良好的实施机制，再好的制度也会流于形式。特别是中国地域面积广大，经济社会生活领域众多，各地的情况又千差万别，制度在实施过程中就难免存在人力、物力不足和配套机制不完善等情况，仅靠国家机关的力量将会使反腐力量捉襟见肘，达不到预期的效果。在这种情况下，广大人民群众的参与就显得特别重要，所谓“群众的眼睛是雪亮的”，它可以有效弥补国家机关监督力量的不足和监督缺位。当广大人民群众的积极性被充分调动起来参与到反腐的行列中来时，就会形成“天网恢恢，疏而不漏”的局面，腐败难以遁形。

(作者为中山大学政治与公共管理学院教授)