全面推进依法治国　 （2）

开展宪法教育、弘扬宪法精神还应建立宪法宣誓制度。全世界142个有成文宪法的国家，其中97个国家都有宪法宣誓制度。为什么要向宪法宣誓？因为国家工作人员的权力是人民通过宪法授予的，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，必须增强他们的使命感、荣誉感、责任感。此外，还应完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。

（二）完善立法体制

《决定》提出，一是加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。二是健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用；建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。三是加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序，完善公众参与政府立法机制；重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草。四是明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权。

（三）深入推进科学立法、民主立法

王安石曾说过：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。虽然中国特色社会主义法律体系已经形成，但我们仍然面临着继续完善这一法律体系的繁重任务。这个过程将是长期的，这项任务从一定意义上说将是更加艰巨的。立法工作只能加强不能削弱。应当按照有利于调动人民群众积极性和创造性、激发社会活力和竞争力、解放和发展生产力、维护公平正义、规范权力运行的要求，加强立法工作，提高立法质量，使所确立的制度能够真正符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，切实解决实际问题。

（四）加强重点领域立法

《决定》对经济、政治、文化、社会、生态五方面重点领域立法都作了具体部署，同时明确提出要编纂民法典。目前我国民法规定主要表现为民法通则、合同法、婚姻法、侵权责任法等单行法律的形式，没有形成一部完整的法典。民法典是现代市场经济的基石，没有民法就没有市场经济。拿破仑曾讲过：“我真正的光荣并非打了40多次胜仗；滑铁卢之战抹去了关于这一切的记忆。但是，有一样东西是不会被人忘却的,它将永垂不朽——那就是我的民法典。”拿破仑的赫赫战功随着滑铁卢失败早已烟消云散，但拿破仑民法典却从法国走向全世界，成为大陆法系国家民法的蓝本。

同时，《决定》把改革与立法的关系讲得很清楚：实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。

三、关于深入推进依法行政，加快建设法治政府

党的十八大明确提出到2020年基本建成法治政府，为什么这么规定？因为我们全面建成小康社会不能只是物质上的小康，还必须有保证公平正义的小康。要能保障老百姓感受到公平正义，保障他们的民主权利、合法权益，保障他们的尊严，所以《决定》要求加快建设法治政府。基本建成法治政府的标准是什么？这次全会《决定》讲了六条标准，即加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。

（一）依法全面履行政府职能

有一句话叫“政府应当正确地做正确的事”。“正确的事”就是政府的职能，“正确地做”就是依法。依法行政就是政府正确地做正确的事，也就是依法全面履行政府职能。那么，我国政府的职能主要包括哪些呢？十八届三中全会《决定》讲得很明确，主要就是五项：宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理、环境保护。这次四中全会《决定》进一步厘清了政府与市场、企业、社会、公民权力（利）的边界。

首先，行政机关“法定职责必须为”。要勇于负责、敢于担当，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩处失职、渎职。这是政府坚决要做的。

其次，行政机关“法无授权不可为”。政府的权力是人民通过法律授予的，行政机关不得法外设定权力，没有法律依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。

最后，推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度，强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权，强化省级政府统筹推进区域内基本公共服务均等化职责，强化市县政府执行职责。

（二）健全依法决策机制

决策是行政权力运行的起点，规范决策行为是规范行政权力的重点，也是法治政府建设的前端。《决定》在健全依法决策机制上提出了一系列重要举措：

第一，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。现在有一些重大行政决策出台以后，特别是一些地方PX等重化工、核电、垃圾焚烧等大型项目建设，不时陷入“群众一抵制，项目即下马”的困境，就和行政决策暗箱操作、与社会公众没有进行及时充分有效的沟通互动有关。我们必须把利弊得失向人民群众充分讲清楚，请专家出来客观公正地论证，向公众解疑释惑。做好风险评估，就是要进行社会稳定、环境、经济等多方面的评估，对决策可能引发的风险进行科学预测、综合研判，有针对性地提出风险防范措施和化解处置预案。合法性审查，就是要审查它是不是符合法律规定，决策事项是否于法有据，决策程序是否依法履行，决策内容是否依法合规。

第二，积极推行政府法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。

第三，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时作出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的责任。

（三）深化行政执法体制改革

行政执法是行政机关大量的日常性行政活动，与人民群众的切身利益密切相关。在我国，80%左右的法律、法规都是由行政机关执行的。建设法治政府，建设法治国家，最大的软肋是行政执法，最需要加强的也是行政执法。

第一，推进综合执法。目前，基层地方总是在讲执法力量不足，有的部门只有几个人、十几个人，但同时各类执法队伍又多达几十支。解决这个问题必须推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，有条件的领域可以推行跨部门执法，同时执法力量向市县政府下沉。第二，加强对市县两级政府行政执法的统一领导和协调。现在执法太分散了，领导各管一摊，应当统一领导协调，明确执法到底怎么管、怎么抓。第三，理顺城管执法体制。城管执法队伍一方面有实际需要，另一方面体制不顺，任务很重，人员素质不高，确实存在很多矛盾和问题，亟须从体制上理顺。第四，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，执法资格考试不合格，不得从事执法活动。第五，严格执行罚缴分离和收支两条线管理制度，严禁收费罚没收入同部门利益挂钩。第六，健全行政处罚和刑事处罚衔接机制，实现无缝衔接。

（四）坚持严格规范公正文明执法