社会共治：多元主体共治的实践探索与制度创新 （4）

(二)多元共治的系统

建立于法治基础上的多元共治蕴含了法治、协商和自治的理念，它是一个基于法治和一定程度自治的相互融合复杂的开放系统。多元共治中，对不同治理主体的权力、公共责任处理必须以法治为基础。多元主体一定程度的自治是共治的前提条件，因为缺乏一定自治权的多元主体无法摆脱自上而下的官僚控制，无法限制公权力的扩张，与共治的开放、平等、协商的理念相背离，限制了各主体发挥各自功能和优势，无法实现共治的目标，重新折回到一元治理模式。正如奥斯特罗姆(Elinor Ostrom)所说“在多层级系统内，除非适当的自治权被授予每一级，否则多中心体制的优点将不能被充分实现”。[1]如果说一元治理决策系统是自上而下或自下而上的，那么多元共治决策系统则是通过多个主体自由进入、平等交流、表达诉求、协商对话形成公共领域。公共性、开放性、多元性是其基本特征，一方面各种观点汇聚其中，通过对话、竞争、妥协与合作等机制由分歧到达成共识，最后采取集体行动，形成集体决策结果;另一方面多元主体组成的公共领域能够制衡政府专制、强权和对资本的垄断，有利于形成共同利益，实现共治。互联网技术的进步开放了一个公共的网络空间和平台，为多元主体共同治理自由进入、平等交流、竞争、协商对话提供了技术支撑和平台支持。

(三)多元共治的机制

对话、竞争、妥协、合作和集体行动是多元共治中的五个核心机制，其中合作是最重要的机制之一，在此我们重点讨论经过对话、竞争、妥协后形成的合作机制。随着民主政治、联邦主义、分权、政治参与、社会资本、文化等概念的介入，国家与社会的差异乃至对抗的零和博弈已经过时。一方面，改革开放和市场经济的飞速发展加剧了财富的不断积累和社会两极不断分化，社会冲突和矛盾日显突出;与此同时，在体制转轨、政府改革和社会转型的进程中，政府自身面临全面的职能转变和转型，国家与社会关系格局也面临重新建构，而公共需求不断增长与各级政府公共服务供给严重不足等矛盾加速了政社合作的进程。另一方面，政府改革的深化、政府职能转变的推进，建构现代社会组织体制顶层设计的推动，很快激起了全社会的结社热情和自下而上的全面响应，社会组织迎来新的发展高潮和更多广阔的发展空间，包括社会空间乃至政治空间;与此同时，公民参与社会治理的积极性不断高涨，各种市场主体在日臻完善的市场经济体制下活跃起来，并随着行政审批制度、工商登记制度、税收制度等一系列改革举措的推行，在多元共治中发挥着日益显著的功能和作用。由此，国家与社会展开普遍、广泛、深度地互动与合作，形成“你中有我，我中有你”相互融合，共生、共存、共荣的合作格局，是共治的发展方向。政社合作有许多不同的模式，我们简要介绍四种重要模式：

一是法团主义模式(corporatism)。法团主义旨在将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中，寻求在社会团体和国家之间建立制度化的联系通道和常规性互动体系[2]。简单地说，是在国家与社会之间建立有序、稳定、制度化的合作关系，通过合作与协商代替竞争与排斥，解决社会冲突和失序。随着社会组织管理体制改革的推进，统一的直接登记体制在四大类社会组织中放开，国家承认“自下而上”相对独立的社会组织的合法性，允许社会组织间通过自下而上的竞争性淘汰获得与政府合作的机会，参与合作的社会组织数量众多，社会组织间功能分化弱化，社会组织接受国家承认和管理。需要指出的是，法团主义模式下的政社合作绝不是一种行政上的等级控制关系，社会组织绝不是政府的延伸，而是相对独立和平等的合作关系。

二是合作治理模式。近20年来，一种名为“合作治理”(collaborative governance )的新治理理论得到发展。该理论旨在将包括政府在内的多个利益相关者聚集在一个公共舆论空间(common forums)，公共和私人部门的界限变得模糊，通过协商达成共识(consensus-oriented)形成决策。[3]安塞尔(Ansell)、戈士(Gash)等学者认为合作治理包括六个方面的内容，即针对公共政策或公共管理问题，合作由政府等公共机构发起，治理主体包括利益相关的公共和私人部门、利益无关者(nonstate actors)，这些主体直接参与决策过程而不仅仅是公共机构的顾问，协商的公共舆论空间组织化运作并要求共同参与，协商目的在于达成共识，采取共同决策。[4]

三是第三方治理模式。第三方治理(third-party governance)[5]强调公共与非营利机构在很大程度上共享责任、公共资金和公共权威，通过开放一部分公共领域让非营利组织参与进来，使公共服务提供具有一定程度的多样性和竞争性，从而有助于提高效率、减少成本。其实质是政府与非营利部门基于共同目标而联合行动，与此同时，通过协调/整合补充资源实现各自目标。值得一提的是，政府对效率、成本、责任和公平的需求，必须与非营利组织独立性相协调统一。

四是契约关系模式。契约关系(contracting relationship)模式[6]是新公共管理运动的直接产物，被认为是替代传统官僚的公共服务供给模式的最佳选择;它是指政府通过委托或购买等契约方式将公共服务外包给其他政府、私人部门或非营利组织，其目的在于减少政府成本、提高效率。根据政策环境的不同，可以采取竞争(competition)、谈判(negotiation)和合作(corporation)三种不同的契约形式[7]，契约关系模式蕴含了合作参与、民主行政、公平效率等价值内涵。