生态文明建设重在污染防治（2）

三、现阶段生态文明建设的重点是加大污染防治力度，加快完善环境监管体制

在资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势下，当前生态文明建设的重点工作是加大污染防治力度，生态文明制度体系建设的重点是加快完善环境监管体制，有效实现“源头严防、过程严管、后果严惩”。

针对环境恶化严重影响人民健康生活、民众要求改善环境质量的呼声日渐强烈的情况，党中央国务院进一步加大了节能减排和污染防治的力度。从治污减排的力度来看，过去十年我国的环境污染防治力度不断加大。污染防治投资总额从2001年的1166.7亿元，占GDP比重为1.06%，稳步提高到2012年的8253.5亿元，占GDP比重为1.59%。工程减排进展迅速，火电脱硫机组比重从2005年的12%快速提高到2012年的92%，脱硝机组比重从2010年的11.2%提高到2012年的27.6%。在此推动下，二氧化硫排放总量自2006年以来处于下降态势，氮氧化物在2012年出现了有统计数据以来的首次下降，预计将保持下降态势。针对大面积雾霾频发的问题，国务院于2013年9月出台了《大气污染防治行动计划》，部署要抓住调整产业结构、控制煤炭消费总量、控制汽车尾气排放和城市扬尘等各关键环节，多种措施协调治理大气污染。李克强总理今年的《政府工作报告》，进一步明确了2014年淘汰燃煤小锅炉、推进燃煤电厂脱硫改造、淘汰黄标车和老旧车辆，发展清洁生产等一系列具体要求，布置了土壤修复、农业面源污染防治等一系列重大任务。

李克强总理强调污染防治既要有硬措施，又要健全政府、企业、公众共同参与新机制。从生态环境保护的长效机制建设看，应尽快建立有效的环境监管体系，实现途径是制度建设和观念改变同步，立法规范、国家强制、市场激励、人民监督并举。从国家治理体系和治理能力现代化的视角看，当前加强环境监管，必须加强法治建设，强调政府监管权力法定、决策和执法规范和透明。健全依法监管的程序，完善监管机构的内部控制机制，健全“自上而下”的内部问责机制。通过推动环境监管信息公开，监督企业排污行为的同时，监督环境监管机构的履职状况，形成促使企业守法、促使监管机构有效履职的社会压力，形成“自下而上”的外部问责机制。

四、生态文明建设是一个长期过程，应理性看待我国环境污染形势与环境保护工作

我国处于工业化、城镇化快速发展的阶段，政府的环保工作一直伴随这一过程。一方面，在快速工业化、城镇化的过程中，发达国家一二百年发展历程中遇到的环境问题在我国集中爆发，我国环境污染呈复合型特征。另一方面，在借鉴发达国家经验、政府高度重视环保问题的背景下，我国环境污染防治也呈“挤压式”特征。现阶段我国污染防治和环境保护工作异常复杂，需要客观分析、理性看待。以大气污染为例，大面积、长时间的雾霾天气反映出当前我国大气污染形势极端严峻。公众的直观评价是，政府大气污染防治不力、不作为，才有今天之恶果。但是，如果考察主要大气污染物排放峰值的时序以及同经济增长水平的关系，我们认为我国大气污染防治的行动和政策并不滞后。相对我国经济发展阶段，我国大气污染防治工作实际是“提前了”。1997至2012年之间，113个重点城市可吸入颗粒物（PM10）的年平均浓度下降了约40%，从145微克/立方米下降到83微克/立方米。目前的大面积雾霾，同时受超大人口规模和较高人口密度、超高速度工业化、以煤为主的能源结构、超高强度使用化肥、乘用车爆炸式增长、特殊地理和气候条件等多种因素叠加的影响，呈典型的复合型污染特征。我们急需加快科研工作，弄清雾霾形成过程以采取更有针对性的防治措施。

环境质量显著改善是生态文明建设取得实效的重要标志，但也是一个长期的过程。仍以大气污染防治为例，西方发达国家普遍从20世纪70年代开始强化大气污染防治。在发达国家基本完成工业化的前提下，实现主要大气污染物排放跨越峰值并逐步削减80%—90%，实现城市空气质量显著改善，也花了大约30年左右的时间。如果参照这一经验，从现在开始，我国进一步加大污染防治力度，实现全国城市空气质量明显好转可能需要20—30年的时间。这意味着，公众对良好空气质量的期待和大气污染防治实效之间的差距和矛盾将长期存在。即便是采用较为“激进”的减排方式，也难以在短期内取得立竿见影的效果。这需要全国人民对我国污染防治的长期性艰巨性有充分的认识，要有共同努力打持久战的准备。

（作者为国务院发展研究中心研究员）