行政行为执行力的观念及其消弭（4）

如上所述，对那些有执行观念而法律并未赋予其执行力的行政行为，法律并未放置不管，行政机关也并非完全无所作为。它可以根据法 律对行政义务违反课以制裁，或者在法律所认可或者说法秩序所容认的前提下琢磨出一定的行政义务实效确保手段。而所有这些，都是与行政行为的执行有关却并非行政行为的执行力。由此，一种特定的法学现象形成了：一方面在“行政行为执行力”标题下简单地强调“并非所有行政行为都有执行力”（甚至干脆不设“行政行 为执行力”标题），另一方面在“行政义务实效确保”等标题下对行政强制执行权限和行政制裁等行政义务实效确保手段加以细致的推敲。本文称此为“行政行为执行力观念的消弭”。

四、我国非诉执行制度之检讨

那么，我国的行政执行制度又如何呢?它是否也足以招致行政行为执行力观念的消弭呢?

（一）我国的行政执行制度

作为一项法律制度，我国行政执行制度在法律上的最早表达当是《行政诉讼法》第66条：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期间不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”但本条规定并未言及那些本无执行观念的行政行为，也未就行政机关申请人民法院强制执行的要件 与程序进行具体规定，更未对其所意味的非诉执行制度的性质特别是其与诉讼的关系进行明确。其后将近10年，我国行政法学代表人物应松年教授在权威期刊上对本条规定进行了解读，其核心观点有三：（1）我国行政强制执行的基本制度是以申请人民法院强制执行为原则，以行政机关强制执行为例外；（2）以申请人民法 院的强制执行为原则，表明强制执行权原则上属于法院；（3）行政机关申请人民法院强制执行非诉讼，尽管法院仍需审查。（22）值得注意的是，应松年教授在 阐释上述（1）时，对我国的实定法状况进行了总体把握：“从已有立法的情况看，只有那些属于专业性、技术性较强的强制执行事项，法律才授予行政机关。对带 有普遍性的强制执行权，如强制划拨、强制拍卖财产等，控制极严，法律只授权个别行政机关。”（23）不论这种总体把握在统计学上是否有具体的数据支持， （24）其基本立场在法学方法上和法治思维上都没有任何问题，此点毋庸置疑。

重要的是，结合应松年教授的解读来审视《行政诉讼法》第66 条，我们可以得出这样的认识：在我国，只有少数行政行为才有执行力。或者说，在我国，行政行为原则上并无执行力。理由有三：第一，有相当数量的行政行为本无执行的观念。第二，有执行观念的行政行为中，只有少部分行政行为才被法律授予了强制执行权限。更多的行政行为由于缺少强制执行的法律依据，行政机关需申请人民法院强制执行。第三，行政机关申请人民法院强制执行意味着强制执行的权限属于法院。

可能会有人从不同的概念设定出发对上述第三提出质疑。但是，如果我们将目光投向司法解释，答案是非常明了的。2000年《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第93条规 定：“人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为的案件后，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执 行作出裁定；需要采取强制执行措施的，由本院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。”由此可见，“审查”意味着是否强制执行不取决于行政行为本身，而取决于人民法院（所表达的法律）的意思；“由本院……执行”意味着由法院而非行政机关行使实力。

应当强调的是，上述实定法状况在2012年《行政强制法》施行后也基本上没有变化。这一点集中体现在《行政强制法》有关条文与上述司法解释有关条文之间的关联上。

（二）非诉执行制度的意义

不过，非诉执行制度作为我国主导的行政执行制度——严格来讲，该制度仅仅涵盖了一部分行政行为——在运作中出现了种种问题和耐人寻味的倾向，其对于本文的论题即行政行为执行力的观念及其消弭问题所具有的意义，值得推敲。

第一个问题是审查方式与审查标准。前述司法解释第95条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”对此，学界出现了三种解读：第一种是“重大明显违法”标准；第二种 是适度审查标准；第三种是“卷面无错误”标准。（25）同时，实务界也承认实践中存在着一定程度的混乱。（26）针对这种状况，《行政强制法》第57条规 定了“书面审查”，同时在第58条规定：“人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：（一）明显缺乏事实根据的； （二）明显缺乏法律、法规依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”而这种处理方法在实践中早已出现，但问题是，这是否意味着非诉执行案件 中法院已经杜绝了为行政机关“背书”?（27）实际上，在基层法院受理的非诉执行案件中，行政机关以申请人民法院强制执行的方式将“硬骨头”交给法院来啃，甚至将矛盾转嫁给法院，干预法院事务的情况似乎并不少见。（28）部分学者的批判，即非诉执行制度“客观上将法院定位为‘行政机关的执行机关’”并非全无道理。（29）

第二个问题是执行效果。受制于机构、人员等方面的限制，同时，受制于前述之制度条件和环境（特别是行政过程的转嫁与行政机关的干预），以及非诉执行制度设计本身的局限性（如案件数量大、执行周期长等），处理非诉执行案件的法院似乎都面对着这样的窘境：执行效果不佳，部分行政行为客观上无法得到执行。为此，实务界提出了若干对策，如“加强法院与行政机关的协调配合”。最高人民法院也在《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执 行引发恶性事件的紧急通知》（2011年9月9日）中要求：“凡涉及征地拆迁需要强制执行的案件，必须事前向地方党委报告，并在党委统一领导、协调和政府的配合下进行。”问题是如此一来，不仅亟需呵护的司法权威受损，非诉执行制度本身的法律性也令人担忧。

非诉执行制度运作中暴露出的上述问 题，意味着我国行政执行制度以及对其有前提或配套意义的若干制度，包括司法权的法律定位等等，都需要深入推敲。显然，这一问题已经溢出本文的讨论范围。就这里所讨论的非诉执行制度而言，如果说行政行为的法律效力是实定法状况的转述或摹写，那么只能认为，在我国到底哪些行政行为有执行力哪些又没有，不能仅仅以规范分析作定言判断，尚需结合实务中现实作用的规则作条件判断。