对积分落户制度设计的几点思考

根据国务院《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》）和《关于调整城市规模划分标准的通知》，积分落户制度将在城区常住人口300万以上的Ⅰ型大城市、特大城市和超大城市这三类城市实行。积分落户在户籍制度改革中，体量虽小但社会关注度高，原因是这些城市的落户需求一直“高烧不退”，小“题目”蕴含大“文章”。尤其是在严格控制人口规模要求下，特大和超大城市积分吸纳什么样的人落户实际上是一项人口调控政策，应把握制度要点，搞好系统设计，确保这一新政平稳落地，稳健前行。

合理确定落户规模

积分落户，是基于对现行落户政策的制度改进，必须在妥善处理与现行落户政策关系的基础上组织实施，又必须在严格控制人口规模要求下稳步推进，需要在现行落户政策与严格控制人口规模的“夹缝”中谋求“生存”空间，并合理确定落户规模。

随着我国生育水平逐步降低，户口迁移已成为影响城市户籍人口增长的一个重要因素，而且城市规模越大表现得越明显。如北京，近5年内户籍净增86.5万人，年均增长17.3万人，自然增长与机械增长以1∶2比例同步增加。多年以来，以北京为代表的超大城市尽管实行比较严格的户口迁移政策，然而，其直接控制人口流动的功能已逐渐弱化——控制住“户口”但控制不了“人口”。即便如此，对这些城市来说，现行落户政策既不敢放开，也不好收紧。原因是，尽管严控户口迁移对人口增长的控制作用并不太算明显，但若放宽户口迁移条件对人口增长的刺激作用则“立竿见影”，这是有先例的；另一方面，现行落户政策是我国户籍制度内涵不断演变沉淀的产物，存量种种，自成一体，调整收紧的复杂性和难度可想而知。现行落户政策的“集大成者”当数北京。目前，掌握进京户口审批权限的有中央、军队和市属3大系统、26个单位的40多个部门，其政策文件溯及上世纪70年代共有40余件、涉及10多个人群。户籍人口机械增长是北京城市功能不断扩充而形成的“刚需”，其落户通道也是多年沉积固化的结果，政策调整的空间不大而难度不小。当下，在缓解人口规模持续膨胀压力面前，特大和超大城市除秉持现行相对比较严格的户口迁移政策之外，也没有什么好的控制办法。这种“无奈”，留给积分落户的空间和余地都是有限的。

求解积分落户的“生存空间”，各地可根据户籍人口增长的实际，因地制宜、区别对待。压力较小的城市可在现行政策落户总量之外适当做“加法”，压力比较大的城市可在现行政策落户总量之内适量做“减法”，通过“释放”或“挤压”的方式，积极调剂增量，稳妥化解存量，这不失为是破解特大和超大城市落户难题的务实之策。另外，在确定落户规模时，不仅要考虑总量规模，还要考虑家庭规模。

公平预设目标人群

目标人群的预设，关乎积分落户的立制之本。改进现行落户政策，是建立完善积分落户制度的立制之本，也是解决问题的导向。积分落户制度设计，既要考虑不能对现行落户政策造成制度上的“冲击”，也要避免成为某一政策的制度“翻版”，关键是要找准“着陆点”，选好目标人群。

在积分落户需要重点关注的“四类人群”中，其落户难的原因不尽相同。高校毕业生、留学回国人员具有良好的教育背景，一直是各地人才引进的重点，特大和超大城市现行落户政策对他们也是开放的，控制“人口”但不控制“人才”，并设有专门落户通道，其落户难的原因，不是现行落户政策受限而是现有落户数量有限；而以专业技能见长的技术工人、职业院校毕业生则是现行落户政策的“盲点”，其落户难的原因是受现行落户政策所限。改进现行落户政策，积分落户首先应在目标人群的选择上，尽可能考虑到现行落户政策照顾不到、长期在城市居住就业人群的落户需求，为他们开启一扇通过劳动积累、向上竞争及凭借实力落户城市之门。讳忌，积分落户变成“人才落户”。否则，积分落户就失去其存在的意义和价值，也将会受到社会的质疑和舆论的“诟病”。其原因也非常简单，吸纳人才落户只需增大现行人才引进的配额就可以解决，而无需积分“劳神费力”来“帮忙”落户。因此，在选择积分指标时，应处理好“重点”与“盲点”之间的平衡和公平，淡出教育背景，不设技能指标，统一到坚持能力为本、促进社会公平的高度上去理解和把握。这可有效避免积分落户在改“旧制”中，既不走“老路”，也不添“新愁”。