全面提升立法质量是依法治国的根本途径（2）

二、 立法质量不高仍是制约依法治国的瓶颈

在当前学习与讨论十八届四中全会《决定》中，主流的观点似乎是法治中国建设的关键在于解决有法不依、执法不严、违法不究的问题，它反映了执法的重要性，却忽略了立法的重要性。因为如果将法治建设的目标任务完全放在法律的实施环节上，就可能忽视对立法环节即法治源头的有效治理。十八届四中全会《决定》中在谈到法治建设的问题时，首先列举的就是“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”等。事实上，我国现行法律体系的立法质量不高现象并非个案，而是一种较为普遍的现象。

具体而言，我国法律体系立法质量不高问题主要表现在如下五个方面：

（一）法律体系尚未完备，立法空白犹多，无法可依的现象依然存在

以七大法律部门之一的社会法部门为例，社会救助法、社会福利法、慈善事业法等关乎基本民生与社会治理的基本法律均还未制定，甚至还没有相对成熟的法规。社会救助作为整个社会保障制度的基础性制度安排，2014年才出台一部综合性的行政法规即《社会救助暂行办法》；社会福利作为老年人、儿童、妇女、残疾人等群体的重要社会保障制度安排，只有分散在多部法律中的零星规范，实践中根本不能成为维护这些群体福利权益的法律依据；慈善事业是公众普遍关注的社会领域，同样缺乏相应的立法；而社会组织作为当代社会应当与政府、企业并列的三大主体结构之一，当前发展态势虽如雨后春笋，但立法的滞后却使其陷入难以自我摆脱的困局，等等。类似现象在其他法律部门也不同程度地存在着。现行法律体系的欠完备，表明无法可依的现象依然存在，如果任其下去，依法治国的预期目标便很难实现。因此，国家立法机关制定新法的任务仍然繁重。

（二）现行法律可操作性弱、内容过时的现象并不罕见，结果往往是有法难依

一方面，相当一部分现行法律大多是原则规范，只具有政策宣示与导向功能，要么授权行政部门自行决定，立法中不注重法律的可操作性、可执行力，等于是自废法律的武功。如《社会保险法》、《劳动合同法》《就业促进法》、《残疾人保障法》等法律均明确宣示反对歧视，但现实中却到处充斥着社保歧视、就业歧视、性别歧视、残疾歧视现象，这表明这些法律存在着可操作性弱的不足，法律中的许多规定好看不中用，致使法律的实施效果大打折扣。另一方面，近30年来特别是近10多年来是国家发生天翻地覆变化的时期，而一些法律自颁行以来却一直未有修订过。如《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《城市居民委员会组织法》、《反不正当竞争法》、《红十字会法》、《劳动法》、《广告法》等多部法律颁行逾20年而未修订过；乡镇企业作为一种企业组织形态早已复存在，但1996年制定的《乡镇企业法》却并未废止；2000年制定的《立法法》已经明显滞后于法制建设的客观需要，与依法治国快速推进的不适应性日益明显；2001年制定的《信托法》虽然有公益信托一章，却始终未能够真正激活慈善公益信托，致使一些民营企业家只能到境外去创设慈善信托；同年制定的《人口与计划生育法》更因人口结构变化与生育政策调整而陷入被动境地；等等。类似的法律跟不上时代发展步伐的滞后现象，带来的已经不是一般意义上的立法质量问题，而是导致现实中诸多问题无所适从，有的法律规范甚至成为阻碍改革发展的桎梏。预算法不能刚性约束各级政府的财政预算，环保法不能真正有效地保护自然生态环境，劳动法不能切实维护劳动者的合法权益，有关权益保障法难以保障未成年人、老年人、残疾人、妇女的合法权益，等等，所揭示出来的实质上都是立法质量问题。如果不能尽快对现行法律进行大规模的修订，同时增强其可操作性与可执行力，有法可依便不能变成有法能依，执法必严、违法必究便只能成为空话。

（三）法规、规章异常发达，立法层次低及其带来的系列问题难以治理

在我国立法中还有一种常见的现象就是行政法规、地方法规与部门规章异常发达，它们的数量是全国人大及其常委会通过的法律总数的数倍，所揭示的是我国现阶段主要还不是依靠国家立法机关制定的法律来治理国家，而是主要依靠行政部门等制定的法规、规章与政策性文件在治理国家。立法层次低所带来的突出问题，不仅是立法的严肃性、权威性、稳定性明显不足，而且部门利益、地方利益的痕迹随处可见，争权诿责的现象较为突出，更有行政部门通过法规、规章自相授权，进一步损害了国家法制的完整性与部门之间的有效协同。

（四）一些法律的规制过于宽松，根本不足以矫治违法行为

违法成本低、守法成本高是我国许多法律存在的突出问题，它带来的是一些领域虽有法律规范却根本不能真正矫治违法行为，从而是立法质量不高的又一表现。例如，环境保护法对致污方的惩治、食品卫生与食品安全法律对食品事故致害方的惩治、民事损害赔偿法律中对侵权人的惩治、劳动法律对损害劳动者权益现象的惩治、社会保险立法中对违法谋私者的惩治等都明显乏力，法律实施的效果不佳，致使一些领域中的违法行为甚至演变到了法难责众的地步。

（五）法律、法规、规章等重复建设现象普遍化，不仅导致了立法资源的极大浪费，亦损害了国家法制的完整性与统一性，有的甚至衍生出相互抵触的现象

例如，在国家立法机关与地方立法机关之间，往往是全国人大及其常委会制定出一部法律后，地方立法机关纷纷跟进，大多数地方性法规往往是国家立法的简单重复。有的地方立法甚至曲解国家立法本意，制定出来的法规与国家立法相抵触。例如，在全国人大常委会2010年制定《社会保险法》后，一些地方纷纷起草相关法规草案，个别省的立法机关出台《农村合作医疗条例》，将《社会保险法》中已经明确的城乡统筹推进医疗保险制度安排演变成固化农村合作医疗制度。在数以百计的行政法规、司法解释中，同样存在着重复立法现象。

综上可见，我国法律体系虽已形成，但现行法律体系的质量离时代发展与法治中国建设的要求确实还存在着相当距离。导致立法质量不高的原因异常复杂，但总体上不外乎如下几点：一是行政主导的立法体制具有明显的局限性；二是悠久的人治传统导致了不重法律而偏重法规、规章及政策性文献；三是立法机关及其组成人员难以胜任主导立法事务的职责；四是固化的思维定势束缚了立法者的作为，总以为法律只要讲原则、明导向，总强调法律要给执法部门留出足够的作为空间，等等。因此，在全面推进依法治国的进程中，不能简单地以为有法可依了，立法不是主要问题了，而只将目光聚焦在有法必依、执法必严、违法必究上。如果法律、法规本身存在着缺失，有法必依、执法必严、违法必究的效果就可能差之千里。