国际视域下城市运行安全管理

我国目前城市地下管线种类繁多，包括供水、排水、燃气、热力、电力、通信、广播电视、工业等8大类20余种管线；管理体制和权属复杂，涉及政府30多个部门，各自为政、条块分割、多头管理的问题比较严重。尤其是近年来地下管线事故频发，已严重威胁着城市的安全和人民生命安全，地下管线管理问题突显。但目前我国城市地下管线管理问题的研究却还处于起步阶段，无论是理论还是实践，都远远不能满足城市快速发展的需要。本文以关乎城市安全平稳运行的地下管线作为解剖麻雀，分析世界主要发达国家城市运行安全管理的基本趋势，把握其城市风险治理的基本经验，并尝试从中挖掘对提升我国城市运行安全水平的有益启示，从而为适应我国社会经济发展与城市运行管理的新形势，形成一套符合我国自身国情和发展阶段性特征的城市运行安全公共治理模式提供思路建议。

地下管线：城市运行的生命线

就现代城市而言，城市地下管线不仅仅是城市赖以生存和发展的重要基础设施，更是城市现代化水平的重要标志、是反映城市文明繁荣程度的重要特征。随着城市化进程的深入推进与城市规模的持续扩大，城市地下管线种类越来越多、密度越来越高、规模越来越大、构成状况越来越复杂，其运行状况是否安全、平稳、可靠、高效，关系各类物资、信息的输送传递，关系城市环境的维持与城市灾害的防治。

正是这种缘故，城市地下管线不仅影响广大城市人口的生产生活品质，更关乎城市整体上的安全、高效运行，还关涉一个城市乃至一个国家的外部形象，城市地下管线因此经常被人们喻为城市的“血管”和“神经”，是城市安全高效运行的“生命线”。

地下管线管理：反衬现代治理能力

近年来，伴随着我国各级各类城市内层出不穷的地下管线事故、此起彼伏的城市内涝灾害，社会各界对我国城市地下管线的建设弊端、管理滞后等状况愈加重视和关注。因此，法国文豪雨果一百多年前在《悲惨世界》中的一句话，“下水道是一座城市的良心”，经常成为我国社会各界用以评判我国城市地下管线管理状况的“名言”。

确实如此，现代发达城市的地下管线早已不是改善城市卫生和防疫的最初功能，而是城市能源、信息输送和新陈代谢的大动脉，更是在很大程度上反映了城市公共治理体系的健全程度以及城市公共治理的能力与水平。

随着社会复杂程度的不断增加，现代城市社会已经是一个“风险社会”，各种不可预知的自然灾害、公共安全事故，时常考验着一个城市的社会公共治理能力。就我国城市地下管线而言，城市化的快速推进带来城市人口规模的不断跃升，推动着城市地下管线规模、密度、复杂性愈发增加，其自身的脆弱性，轻则影响居民正常生产生活，重则造成财产损失与人员伤亡，直接威胁城市整体的安全、平稳运行。

因此，2014年6月3日国务院办公厅下发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》，从“增强城市运行管理水平、保障人民群众生命财产安全”“建立健全现代城市公共治理体系、增强城市公共治理”的高度上，提出了我国计划用10年左右时间，建成较为完善的城市地下管线体系，从而使地下管线建设管理水平能够有效适应经济社会发展、提升城市应急防灾能力、增强公共治理现代化的需要。

国外城市运行管理的发展趋势与经验借鉴

从发展历程看，国外从19世纪二三十年代至今将近200年的时间内，其在城市地下管线领域内积累了较为丰富的管理经验，并在全球化的治理体系发展中逐步出现了一些新的趋势。总结起来，主要有以下发展趋势值得借鉴。

综合化管理。现代城市的地下管线已由单一专业的排水管道逐步发展成为众多类别相互交叉、相互影响的综合管线网络。为此，地下管线的管理模式也就随之出现综合化趋势。这具体表现为：构建综合的地下管线管理系统，将不同类别的地下管线均置于同一管理平台，实施综合化运行维护；推进地下管线管理有关政府部门之间跨部门协调，克服因职能分工造成的“碎片化”政府管理弊端；围绕地下管线各类问题，从规划、建设、环保、立法等多个视角实施综合治理。