张恒山：全面推进依法治国的重大改革措施（3）

第二，法治国家的一个重要特征就是由不同的国家机构分别履行不同的国家职能。

人类社会出现国家这种组织之后，国家就担负着特定的公共职能。早期国家的公共职能比较简单，一个是战争，一个是祭祀，但是国家职能发展至今已经非常广泛，至少包括立法、行政、司法、外交、军事、税收、铸币、发展民生事业等。这么广泛的职能怎么来履行？传统农耕文明国家把所有的国家职能权力集中于一个人，并由这一个人全权处理各个职能方面的事务，这就形成了全权君主制。正是由于这种制度的形成，所以在农耕文明国家有一个普遍现象——有法律而无法治。因为全权君主制的存在，君主一旦违反法律，没有任何人能够阻止他，没有任何人能够制裁他，所以君主实际上超越了法律之上，这就使农耕文明国家不可能有法治的存在。现代商工文明国家把国家职能加以分解归类，由不同的国家机构分别履行不同的国家职能。

那么具体各个国家的国家职能是如何分类的？在形成分类、履行职能后，国家机关相互间要如何形成一种特定的关系？这就形成了各国不同的政体。在各国政体的具体构架中，要考虑本国的历史情况、文化情况、经济发展状况、本民族面临的主要任务等，综合起来形成了一个国家具体的政体设计，这使得各国的政体形式不同。但是有一个原则是共同的，就是不能允许同一个国家机构行使所有的国家职能权力，这是一个在法治国家通行的原则。所以现在来看法治国家，美国实行的是三权分立制度；英国直到现在仍然坚持君主立宪制，看不出三权分立的痕迹；德国采取的是议会共和制；瑞士采取的是委员会制；法国、俄罗斯采取的是半总统制。政体形式各不相同，但是分权的原则是相同的。

第三，国家的立法权必须由社会成员的代表组成的会议性机构来行使。

法治国家首先要讲法，法从哪儿来，天上掉不下来，神也不会赐给你，法还要靠人去制定。谁来制定这个法？是一个大问题。在传统农耕文明时代，国家的法律是由君主制定的，法自君出，农耕文明时代普遍认为君主是国家的主人，君主是代表上天来统治臣民的，臣民依附于君主，靠君主恩赐的阳光雨露才能生活，所以君主统治人民，要采取各种工具方法，其中一个方法就是法律。这个法律是君主统治人民的工具，所以体现的是君主的意志。当代商工文明有一个根本不同于农耕文明时代的国家政治理念，这个理念对当代法治国家是一个共识性的观念，国家是属于人民的，人民是国家权力的主人，国家一切主权属于人民。那么人民作为国家的主人，就要管理国家，但是如果人民都去直接管理国家，会给国家带来一片混乱，所以人民要委托一部分人去管理国家。被委托管理国家事务的这一群人，就是国家实际上的执政者，执政者受人民委托处理国家政务事。但是人民委托给执政者以后，执政者是不是就可以想怎么办就怎么办。能不能这么干？不行。如果这么办的话，人民的主人地位就无法体现，那么人民是国家的主人这一点要怎么体现呢？

人民要把未来处理事务的方案方法，一二三四加以列举，遇到这个事这么处理，遇到那个事那么处理。这种对处理未来事务方案方法的制定就是人民立法，人民制定法律，执政者依照法律处理政务，这就是当代人民主权所表现出来的人民立法权，理论上是没有任何人可以争论的。但是如果人民都来直接立法，比如中国13亿人来立法，且不说要找这么个大广场很困难，就算找到这么个大广场，13亿人人人发表一回意见，遇见这个事怎么处理，遇到那事我认为该怎么处理，闹哄哄的，估计十年八年也搞不出一个法律来。这样付出的时间、精力、成本代价太高，我们付不起，因此在实践中就需要找一个替代的办法。什么办法？就是人民选举代表，代表集会立法。这些代表被选举出来几十个人，几百个人，上千个人之多，代表们集会商量，今后遇到这个事这么处理，遇到那个事那么处理。一二三四五加以列举，这被认为是人民在立法，代表人民立法，这就是当代法治国家通行的代议立法制。只有人民选举产生的代表组成的会议性机构可以立法，不允许其他机构立法，尤其不能允许政府立法。当代出现行政立法这个现象，但是一定要将行政立法严格地控制约束在专属人民代表立法机构的权限之下，制定行政法律法规，绝不能违反人民代表选举产生的立法机构的立法。这在十八届四中全会《决定》中的一系列论述中，均得到了体现。四中全会《决定》强调，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，要建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会、法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度，加强人大对立法工作的组织协调等等。这都体现出我们进一步认识到，由人民代表组成的会议性机构主导立法的重要性。

第四，直接处理国家具体政务事务的国家政府机关，必须依照立法机构制定的法律办事。

在一般的法治国家，我们通常所讲的执政者主要指的是政府系统，政府系统直接面对民众的政务、事务。政府机构在处理政务、事务时会遇到很多麻烦，这个时候如果你要他按照法律办理，他经常觉得这个玩意非常啰嗦，这个法律规定太麻烦。所以政府经常会有这么种想法，法律靠边站，我按照我的意思来办，我把这个事情办成就行了，所以从宏观上来讲，政府一般是不愿意遵守法律的。

政府不愿意遵守法律，这是什么意思？我们讲是政府法律意识不强，这是给政府“挠痒痒”的说法，准确地讲，是政府在造反和叛乱，你们说有那么严重吗？事实上就是这么严重。过去我们只讲老百姓造反，在农耕文明时代，动不动说老百姓反了，什么叫反了，不守王法就叫反了。现在我们的法是民法，是人民意志和党的意志的结合，政府作为人民的仆人，必须遵守法律，要执行主人的意志。

现在有许多地方政府随意滥用职权，拿着权力去欺负老百姓，这正是我们全面推进依法治国要解决的根本问题之一。四中全会《决定》围绕着政府的依法行政、建设法治政府，有一系列非常严厉的规定和要求。四中全会《决定》强调，行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为的基本原则，强调行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。也就说政府推行权力清单制度，要坚决清除权力设租寻租的空间，推进各级政府事权规范化、法律化等等。这些都是围绕建设当代法治政府提出的全新的要求。