构建“法治行政文化”刻不容缓（2）

为了全面推进依法治国，四中全会作出了一系列制度建设的决定，例如，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制；等等。这些措施都有很强的针对性，对法治政府建设十分紧要。

关于建构行为层面的法治行政文化

法治行政文化落实在治国理政的行为上，就是四中全会特别强调的法治方式。法治方式就是运用法治思维来制定和依据法律制度处理和解决问题的行为方式。因此，行为层面的法治行政文化就是法治方式。

法治方式是依法行政的实际行动、操作方式。确立法治思维、制定法律制度，最终都要见之于法治方式；不体现于法治方式的法治思维、法律制度是不结果实的思维和制度。法治方式是法治思维转化为法治国家、法治政府、法治社会的着力点。如果说法治思维是人们内在的精神世界，法治方式就是法治思维外化的具体行动。

运用法治方式处理问题、治国理政，目的在于做到：第一，保证主体合法。行政管理人员具有法律法规授权或委托的行政主体资格，能够独立承担法律责任。第二，保证目的合法。行政行为的效果应当符合法律、法规明示或暗含的目的，不正当的行政行为目的会促使行为主体偏离法定轨道实施行政行为。第三，保证权限合法。超越法律规定的权限范围属于违法行政。第四，保证方式合法。决不使用法律、法规未规定的措施、方法和手段。第五，保证程序合法。因为任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果。第六，保证内容合法。实施行政行为所涉及的权利、义务、条件、范围、幅度，都与法律规定相符合。所有这些合法，最后导向行政行为结果合法。在有些地方、有些部门，过去得到的深刻教训，就是行政行为远离法治方式，结果违法行政屡屡发生，公权得不到约束，公民权利得不到保护。法治方式要求消除一些与法治要求不符的行政方式，如选择性执法、趋利执法、随意执法、钓鱼执法等。

总之，公共行政管理和法治建设的实践表明，行政文化是现代公共管理的灵魂，法治则是现代行政文化的精髓。

（作者系国家行政学院原副院长）