统筹城乡建设用地思路探究（2）

统筹城乡建设用地是城乡建设用地科学规划、集约节约利用的需要

按用途分类，土地可分为农业用地、工业用地、商业用地、居住用地、公益事业用地、公益设施用地等多种类别，不同用途达到的目的是不同的。诸如，农业用地就是要生产粮食和农副产品，确保国家的粮食安全，否则，如果国家粮食安全难以保证，就会影响国民的日常生活，影响社会稳定。正因如此，国家才确立了“确保18亿亩耕地”的红线。再如居住用地，是供城乡居民居住使用的，尽管引入了市场机制，居民在居住条件和环境上会有所差别，但确保城乡居民“住有所居”的居住权，却是一条必须坚守的底线。这事关城乡居民的生存、生活。因此，在人多地少、人地矛盾异常突出、建设用地需求异常刚性的中国，必须对城镇建设用地进行统筹，进行一体化规划、科学规划，必须坚持集约节约用地的原则。

当前，城镇建设用地对人口吸纳能力低，是我国城镇化土地需求过高的重要原因。同时，我国农村居民点用地效率十分低下。根据国土资源部数据，若将7.13亿农村人口和1.5亿进城务工农民加在一起，2011年人均农村居民点用地仍达214平方米，远超规定的最高标准150平方米。而随着城镇化推进和大量农民进城，将有更多宅基地和农村住房出现空置。据测算，未来10年，按人均保留150平方米用地计算，全国农村居民点用地可腾退8000万亩左右。

统筹城乡建设用地是搞好土地增值收益公平分配的必然要求

土地作为一种紧缺资源和生产要素，增值空间巨大。但土地增值收益到底如何分配，理论上观点分歧较多，现实中分配乱象丛生，因土地收益分配而引起的纠纷越来越多。当曾经严重存在的“土地财政”遭到广泛诟病的同时，人们对如何进行更公平、更合理、更科学的利益分配莫衷一是。目前存在的问题主要是：个别农村地区土地被政府低价征收，利益受损；个别农村因特殊地理位置优势而成为土地食利者，利益固化；个别偏远地区农村虽然为农业生产做出了巨大贡献，但未能享受到任何土地增值利益；城镇普通居民（如大学毕业生）未能分享到土地增值带来的利益反而沦为房奴蚁族；地方政府失去“土地财政”支撑后，面临着提供公共服务的困境和压力。很显然，土地收益的分配不公必然会导致诸多社会问题，而要更公平地分配土地收益，就必须对城乡建设用地进行统筹管理、统筹使用。

（作者系河南省社科院首席研究员、《中州学刊》杂志社社长）