防止制度建设过密化（2）

制度退场太难，造成制度“沉睡”。由于制度产生的速度过快，很多制度短命，还没有来得及执行就被新的制度所替代，而失效的制度并没有得到及时清理，造成了一种制度“沉睡”。另外，有些制度虽然仍有效力，但被长期搁置，备而不用。原因在于制度一旦建立，就会被各种力量支撑起来，其自身在时间的累积中逐步自我强化，形成了路径依赖，造成利益固化，部门或地方之间争权诿责，导致难以退场或退场代价高得令人望而却步。在这种制度速进与慢退之间，造成制度间的龃龉甚至冲突，导致产生很多社会问题和公共权力的无效运作。

以制度贯彻制度，造成制度“重叠”。制度的力量来自于自身，而不是来自于外部推力。法律出台之后，无论有无宣传布置，都应该严格执行。但是，在有些制度实际执行中，往往出现“法上加规”现象，以规代法，以规推法，有法不依，依规而行，结果导致在制度建设上叠床架屋，同时削弱了法律的严肃性和权威性。另外，制度重叠还表现为制度重复，即地方权力机关和地方政府在针对上位法制定实施办法、细则、规定、条例时，有时并不是根据本地实际情况，而是要么照搬上级制度规定，要么横向相互模仿，造成了一批“神肖酷似”的制度建设，除了名称上的地域差异外，在规范和程序上并没有明显区别，由此也可以推想其实际的法律效果如何。

防止制度建设过密化，使组织职权与制度相适应，是促使全面深化改革与全面依法治国相携而行的关键

十八大以来，中央十分重视制度建设问题，力抓制度清理工作，不仅通过科学立法不断完善已有的法律体系，而且全面清理了新中国成立以来的党内法规，同时还对各级政府规章、司法解释等规范性文件进行了大规模清理。在此基础上，防止制度过密还需要在以下几个方面着眼。

第一，严把制度准入关。制度作为普遍适用性的规则，其目的不是方便执法者，而是着眼于秩序的建立和人们对制度的认同遵守。据全国人大统计，我国大约80%的法律、90%的地方性法规和几乎所有的行政法规都是由行政机关执行的。这是过去制度准入较易的原因所造成的。十八届四中全会《决定》指出，“人民是依法治国的主体和力量源泉”。从人民意愿出发而不是从部门、地方出发是制度制定的关键。因此，应该加强立法协商，让人民真正参与到制度设置中去，改变禁止性立法过多而授权性立法较少的现状，严把制度入口，使制度建设与组织职责相对应，达到权力与责任、权利与义务、权力与权利之间的平衡。

第二，增强制度执行性。制度的完备性与有效性是制度的两面，如果只重视制度体系的完备而忽视制度的执行力，制度很难发挥其应有效力。习近平总书记指出：“现有制度都没执行好，再搞新的制度，可以预言也会白搭。所以，我说一分部署还要九分落实。制定制度很重要，更重要的是抓落实，九分力气要花在这上面。”因此，丢掉制度万能论的幻想，改变以制度改革制度的错误思维，从重视制度的完备性转向制度的执行力，更多地从治理的角度考虑制度建设，把制度执行力作为考量制度建设的标准，以制度执行倒逼空转制度退场，使制度能够刚性运转。

第三，健全制度监督机制。用制度管好国家，首先要把制度管好。法治本义是良法之治，去除恶法、清理无效规范是提升制度监督能力的基本要求。这就需要加强人大对法律、行政法规、地方性法规的备案审查，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，健全完善备案审查机制，提高制度执行力和约束力，增强备案审查的实际效能，同时也要加强党内法规备案制度建设和政府法制部门规章审核工作，使“沉睡”制度退场，让现行制度长出牙齿，推动制度落实。

（作者为山东省委党校政法教研部副教授）