推进政府职能转变需解决的几大问题（2）

二、建立健全标准统一的政府权力清单体系

党的十八届三中全会在部署全面深化改革的各项任务中，明确提出推行政府权力清单制度，这一要求抓住了深化政府职能转变的要害，即将政府转变职能的动机与目标的统一，政府改革与社会期待的统一，建立在政府依法行使的权力社会公开化的基础上，增强了各方面对政府在清权、确权、放权中能做到什么程度的信心度。

以2014年3月中编办首次公布国务院60个部门和机构的1235项事项为起点和示范，各级政府都在陆续制定权力清单，并陆续向社会公布。权力清单从无到有，标志着政府转变职能革命性进步。但是，权力清单的制定由于缺乏统一指导和要求，没有形成全国统一的标准和体系，地方各级政府按照自己的理解确定清理原则、规格，清理并公布出来的清单五花八门。多数地方政府只是制定了权力清单，仅仅规范了审批职能，而广东、浙江、上海扩展为由权力清单、权责清单、职责清单、职能交叉清单构成的体系，比较全面地规范了审批职能、交叉审批职能、监管职能。显然，各地政府之间在权力的规范度和职能的转变力上形成了很大差别。

胸中有数造权和胸中无数用权，是各级政府通过行使权力履行职能的二律背反，造成了对政府滥用什么权力的法律无制约和社会无意识，这是通过制定权力清单深化政府职能转变必须跨过的一道坎。在以往行政管理实践中，我国政府掌握着行政许可权、行政给付权、行政奖励权、行政确认权、行政裁决权、行政规划权、行政命令权、行政征收权、行政处罚权和行政强制权十种法理权力，通过运用项目、活动和经费审批，资格和资质认定，商事登记，政府性基金征收，行政性事业收费，行政执法等执行权力，履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能。在行使各种执行权力中，各级政府及其部门基于纵向权力点、横向权力点、纵横交叉权力点，制造出名目繁多的派生权力。由于没有法律授权和清单制约，长期以来，没有哪个政府能够说得清楚自己手中究竟掌握了哪些和多少权力，社会各类主体也不清楚政府行使的哪些权力具有或者不具有合法性和正当性，政府正是在这种状况中向市场和社会随意插手，甚至一直插到不能再插的地方。

制定政府权力清单，是以清单方式进行清权、确权、放权，明示政府与市场和社会、中央政府与地方政府履职区别，规范政府的权力配置和权力关系的有效措施。权力清单是一座界碑，告诉人们哪些是政府应该行使的权力，哪些是不应该行使的权力，哪些是企业和社会组织应当被审批和受到行政制约的事项，哪些是不应当被审批和受到行政制约的事项；权力清单是一堵围墙，合法的、正当的政府权力和不合法、不正当的政府权力被泾渭分明地隔在这堵围墙的里外，有效防范政府对自己随意扩权、对市场和社会随意施权的任性；权力清单是一块路标，导引着政府职能转变走向控宏观、调结构、保基本、持公平、促均衡的正确路径。在这样的意义上，权力清单无疑具有政府可以干什么和不可以干什么，可以设什么权力和不可以设什么权力，企业、社会组织、公民可以接受政府什么管理和可以不接受政府什么干预的依据性、标志性、权威性属性，使其超出了图表的意义，变为一种政府遵循行政规律、市场规律、社会规律依法行政的制度符号。可以认为，权力清单制度的推行无疑对深化政府职能转变发挥着全局性、根本性、确定性作用。

权力清单发挥可依据、能标志、强权威功能，前提之一是具备科学性。权力清单的科学性来源于清权确权放权的正确和统一的标准。各级政府在制定权力清单中，创造出三种权力类型，一是规范性权力类型，即既符合法理，又有法律依据的相关权力；二是亚规范性权力类型，即没有法理和法律依据，但以部门规章、地方性法规、红头文件为依据，在行政实践中基于行政执行方式形成的相关权力；三是非规范性权力类型，即将一套权力进行人为的属种区分，继续把持在手中的一部分没有任何法理和法律依据的权力类型。目前，各级政府制定的权力清单之所以五花八门，是因为有的政府在规范性权力类型层面定标准，有的政府在亚规范性权力类型层面定标准，有的政府在非规范性权力类型层面定标准，有的政府将三个层面捆绑起来定标准，难免各地出现较大差别。比如，广东省首次清理出一万多项权力，而江西省首次清理的只有一百多项。单从三种权力类型出发定标准，都会导致清权确权放权不彻底。应当以法理为本、法律授权为唯一和统一标准，把各级政府的权力清单都纳入规范性权力类型的清理中来，清理部门规章、地方性法规、红头文件对亚规范性权力类型的保护，排除人为私藏非规范性权力类型的作为，实现各级政府权力清单在正确和统一基础上的科学性，形成行政权力在权域、权杖、权值上的一致。

权力清单发挥可依据、能标志、强权威功能，前提之二是具备完整性。完整性体现为各级政府权力清单具有周延的结构和统一的体系。权力和责任并行不悖，放权和监管一车两轮，政府权力清单的结构和体系应当全面体现这样的关系。单纯制定政府可以行使哪些权力的清单，必然导致忽视政府权力与责任的统一规定，政府部门之间交叉权力的清理，政府向市场主体和社会主体转移属于他们的自主权后监管职责的定夺。因此，各级政府都应当建立健全由权责清单、职能交叉清单、监管职责清单、政府负面权力清单、财政资金清单、政府定价清单、行政事业性收费清单、政府性基金清单构成的统一的权力清单体系，对政府围绕权力的相关因素进行全面权力规范。另外，还应当在着重进行行政许可权规范制度权力清单制度的基础上，逐步将权力清单体系扩展为规范行政给付权、行政奖励权、行政确认权、行政裁决权、行政规划权、行政命令权、行政征收权、行政处罚权和行政强制权，构建统一范围、统一口径、统一尺度的权力清单体系，实现政府权力配置的全面规范、配套成龙、前后呼应。