推进政府职能转变需解决的几大问题

（原题：当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题）

我国政府职能根本转变的目的，是在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略框架中，重构政府、企业、社会组织科学合理的管理职能体系，最终使政府履行职能的出发点和落脚点转到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来。这一改革目的的可预期性并不取决于推理逻辑的力量，改革语境中主宾关系的复杂性，改革进程中既得利益的抗争性，使得动机与目标之间的那条路径，因存在着许多不确定性而变得曲折。从管制政府向服务政府转型、全能政府向有限政府瘦身、人为政府向法治政府规范，蕴涵着政府对自己存在的作用和意义究竟是什么要重新定义、企业和社会组织作为政府附属的地位要彻底改变、央地政府权责配置倒挂的状况要大幅调整等等丰富内容，这一过程必然伴随着观念的冲突、价值的纠结和利益的博弈。把这些冲突、纠结、博弈放在经济、历史、文化发展非常不平衡的不同地区展开来看，不难使我们对实现改革目标增强了艰巨性意识。这就需要我们将推进改革的目光，移向改革的深处，从注重解决深层次问题着手带动面上工作，全面激发实现改革效应最大化的整体正能量。

一、对政府与市场、社会之间，央地政府之间的关系作出明确系统的理论界说

理顺政府与市场、政府与社会、中央政府与地方政府的关系，是转变政府职能的核心。2013年“两会”以来，这已经成为各级政府深化改革的认识主线和行动主轴，并明确表达在各级政府改革的方案中。

需要指出的是，当这三种关系作为改革的认识对象时，可以用概念的、抽象的、逻辑的工具进行分析，呈现出由思辨层面上的说明力形成的导向性；而把这三种关系作为改革的行动对象时，则需要补充实体的、具象的、经验的手段加以厘清，凸显出由实践层面上的说服力形成的操作性。许多地方政府都明显感到和明确表达出，在深化职能转变中，并不缺乏对三种关系的理喻化把握，实际缺乏和最难把握的是三种关系的事叙化认定，即在本级政府履行职能特定的事境、权境、语境中，基于事务和属性的综合考量，究竟哪些权限属于上级政府、哪些权限属于下级政府、哪些权限属于企业和社会组织。原因在于，这三种关系在管理权限上究竟怎么划分，缺乏明确系统的理论界说。

在这种状况下推进以深化行政审批制度改革为龙头的政府职能转变，必然导致地方政府在盲目和被动中进行效仿化和公式化改革。在许多地方，国务院基于什么口径动什么审批权，各级政府依样画瓢，按照同样的规格实行同样的取消、下放、转移。在我国行政体制中，一方面，各级政府履行的职能有因为政府通责所致的共同之处，但同时也有因为具体政府特责所致的不同之处，各级地方政府因此创造了许许多多有地方特色的用权履职的载体、项目、手段，承载着行政权力在具体生产和生活中的实际运用和真实效应；另一方面，市县两级政府是纵向上行政管理权力关系和横向上政务、商务、社务管理权力关系的要穴，政府职能转变在这两级政府层面上的质量，决定着行政管理职能整体配置乃至整个社会管理职能配置的质量。依样画瓢推进改革的结果，掩盖了不同层级政府与不同市场和社会对象的特定关系，势必将一些具体的改革影响要素蜡封起来，导致处理政府与市场和社会关系在一定层面缺乏针对性和实效性，企业和社会组织通过改革不能完全获得属于自身的自主权。

长期以来，我国政府把市场配置资源的决定性作用统揽自身，形成全社会管理权力向政府集中，企业和社会组织对政府产生权力依附，行政管理权力向高层政府集中，下位政府对上位政府产生权力依赖的格局。在这一格局中存在的政府职能，出自于八个来源：一是计划经济体制的遗留；二是根据市场经济改革需要的创设；三是改革中回流的形成；四是机构膨胀中帕金森定律的使然；五是应急任务的演变；六是领导指示的演绎；七是临时性政策的延伸；八是部门协调成本妥协的结果。政府由此履行的职能几乎包揽了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设主要的宏观和微观事务，并形成各类主体习惯成自然的心理和行为定势。从这样的定势中走出来理顺政府与市场和社会之间、央地政府之间的关系，单靠行政命令和改革方案并不能解决根本问题，尚需构建相关的理论框架，从学理和事理上明确深化改革的认识导向和实践指南。

政府、企业、社会组织作为行政、市场和社会的主体，究竟具有什么不同的组织属性，是转变政府职能必须进行理论界定的首要问题。政府在履行职能中越位、缺位、错位的根本原因，不外乎是政府在把握自身组织属性上的越位、缺位、错位。反映在处理政府与企业和社会组织关系的权力运行中，政府往往不是把自身仅仅当作政府，而是同时当作企业和社会组织；不是把企业和社会组织当作企业和社会组织，而是当作政府，这两种混淆的结果必然导致政府在任何领域都是掌柜，而企业和社会组织在自身领域充其量只是店小二。厘清三类主体的组织属性，应当在政治学、公共管理学、经济学、社会学、人类学相关理论学说基础上，依据行政管理、企业管理、社会组织管理的客观规律和特定法则，围绕价值、目标、约束三个维度及其关系，确定政府的行政主体地位及其在政务中的组织目标和功能属性，企业的市场主体地位及其在商务中的组织目标和功能属性，社会组织的社会主体地位及其在社务中的组织目标和功能属性，把政府向市场和社会随意伸出的手，隔挡在企业和社会组织组织属性的界限之外。

政府、企业、社会组织作为政务、商务、社务的本体，究竟具有什么不同的事务边界，是转变政府职能必须进行理论界定的关键问题。政府与企业、社会组织对推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设共同承担管理职责，但在宏观管理和微观管理上由于组织属性各异而俨然不同。政府无事不管和企业与社会组织无事可管，都是源于在宏观事务和微观事务之间缺乏区分度，导致政府不知道哪些事务自己不该管，企业和社会组织不知道哪些事务自己应该管。划分三类本体的事务边界，应当在宏观经济学、微观经济学、公共政策学、市场营销学、公共事业管理等理论学说基础上，围绕使命、权力、利益三个维度及其关系，对于市场准入和市场监管中的管理性、服务性、专业性、技术性事务，如何在政府和企业之间作宏观与微观的区分，对于社会民事活动和社会关系协调中的政策性、契约性、自主性、主责性事务，如何在政府和社会组织之间作宏观和微观区分，作出明确界定，使政府、企业、社会组织在管理中具有能够各司其责、相得益彰的理论依据。

中央政府和地方各级政府作为不同层级的行政主体，究竟有什么不同的权责区别，是转变政府职能必须进行理论界定的焦点问题。我国行政建制决定政府体系由五级构成，受行政权力向上位政府逐级集中定势的制约，各级政府权责配置的格局是以中央政府为源头，按照同质异量的原则进行划分形成的，即五级政府都要履行同样性质的职能，不同之处见于履职对象的规模和数量的差别。政府职能在层级边界上的混同，必然导致中央政府包打天下，地方政府在某种意义上成为中央政府在地方的派出机构，其结果是央地政府双重减效，中央政府管不好宏观调控，地方政府也无力管好属于职责范围的事务。党的十八届三中全会对我国政府职能重新定义为宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护，明确指出加强中央政府宏观调控职责和能力，加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责，这就对合理配置各级政府的权责提出了新的要求。区分央地政府的权责边界，应当在政治学、行政管理学等理论学说基础上，围绕受众、环境、功能三个维度及其关系，以与生产、生活、城市和村镇建设的管理距离为参照，在理论上对五项职能进行调控性、统筹性、建设性、执法性划分，并在国务院、省、市、县、乡镇五级政府之间进行侧重性划分，使中央政府和地方政府各该管什么，形成心中有数的科学界定和统一认识。