推进政府职能转变需解决的几大问题（6）

六、在全国一盘棋中协同推进各地各级政府改革

深入转变政府职能是包括从国务院到地方，31个省市自治区级政府、300多个地市级政府、2000多个县级政府、40000多个乡镇级政府的系统工程，需要在行政体制各个机构层面，各个职能环节形成全国一盘棋的协同推进，避免改革在整体上不平衡，在局部中受制约，导致特定政府及其部门因缺乏环境影响力和困惑于上下左右的纵横牵制，职能转变步履艰难的状况。

我国行政体制改革的运行，处于政令一元化和政行多元化的矛盾状态中。政令一元化的特征是行政目标一统，表现为以国务院为核心，统一作出覆盖各地各级政府职能转变和机构改革的决策，统一进行囊括各地各级政府改革任务的部署，统一实施对各地各级政府改革进程及其效果的督查和考核，各地各级政府“仰望星空”，按照国务院确定的职能定义、机构规模、人员份额、时间流程制定改革方案，落实改革任务。政行多元化的特征是行政资源割据，表现为在推进自身改革中，以本政府和本部门的资源状况、利益诉求、政绩表达为核心，在“脚踏实地”中确定本政府本部门改革项目的具体走向、口径、幅度和速率，要么因为我慢他快，对自身改革形成外部倒逼中的被动和窘态，要么因为我快他慢，对相关同级政府和部门改革形成外部牵制中的纠结和尴尬。这种矛盾状态使政府职能转变产生两种后果，一种是名不副实，即国务院部署的态势在整体上成章有序，而有的政府和部门落实的效果却在走了调、变了样中缺章无序；另一种是短板效应，即改革步子走得快的政府和部门，因为受到相关政府和部门不对应改革的影响，最终放慢自身的步伐甚至把已经进行的改革又回到原有的状态。

环境影响力和体系制约力，是掣肘政府改革成效的两个重要维度。政府转变职能的环境影响力是指，本级政府权力之外的其他影响要素，对本级政府拥有什么权力、向市场主体和社会主体下放什么权力产生的影响作用。在经济一体化和生存数字化的时代，政府职能的设置和转变，必然受到本级政府所处、与相关同级政府共处的市场体系、投资体系、金融体系、政策体系、社会体系的制约，这些制约在一定条件下，对政府改革成效的影响，往往胜过了政府本身的信心和控制。存在良好的改革环境并能形成正面的影响力，政府有多大决心，就能实现与之适应的改革目标，相反，改革环境不佳并形成负面的影响力，政府改革的目标与决心必定产生落差。我国目前还没有形成全国统一的市场，加之许多地方政府在本地实行地方保护主义和政府垄断，致使省与省、市与市、县与县之间，在市场价格、市场规则、市场竞争中存在较大的差别，在这种环境中单兵出击，结果必将自讨苦吃。比如广东取消房地产开发二级资质和城市园林绿化二级资质审批，兄弟省还保留二级审批，改革在客观上逼使许多企业流向外省，使广东省深感改革艰难。一项改革，除了政府往往涉及金融机构、中介组织等，政府下放了权力，而其它机构没有相应的措施，必然导致改革搁浅。比如，工商登记改革涉及国务院7个部门、地方政府30多个机构，政府走得快，但一些相关机构并不配合，过去实行实缴制，要验资，年检，场所测定，现在实行认缴制，银行感到有风险，仍然要企业走原来的程序，导致审批时间仍然很长，改革尚未达到预期目的。

政府职能转变的体制制约力是指，上级政府、周边政府、相关政府部门、法律授权、政策优惠等体制因素，对政府职能转变发挥着极大的制约作用。存在于某级政府或者某个部门职能设置和运行中的问题，并不完全是本级政府造成的，基于在纵向上统一步调的改革模式和横向上盲目相互攀比的发展模式，有的地方政府将现在看来并不十分科学合理的命令进行调整后，形成了困惑目前改革的较大问题；有的地方政府过去不顾及本地历史、经济、文化、社会实情，盲目照搬其它政府行之有效的发展措施，形成了阻碍自身运行的问题。比如，贵州省各级政府的机构和编制数，是沿用20世纪90年代按照经济规模、自然面积、人口基数确定的，这些依据在十多年中发生了极大变化，而上述状况却没有改变，导致按照目前改革的要求，形成了与全省经济社会发展需要极不适应的问题。有的省在水泥、钢铁项目的审批中严格执行法定程序，而有的省却因为讲求效率、争取市场简化或者不走法定程序，守规矩的省在改革中必然吃亏。

现实中，推进政府职能转变往往走的是头痛医头、单兵挺进的碎片化和散状化路径，改革以地区、行业、部门为单元各自为阵，相关地区、行业、部门与之在规格、力度、步调上差别较大，导致点上的突破受到面上的制约。这种状况的存在，既制约了某个单元的改革成效，又影响了整体的改革成效。

在全国一盘棋中协同推进政府职能转变，是保证改革在整体上和局部中预期效应的必然要求。实现协同推进，一是要立足局部，着眼全局，既要注重对转变政府职能作全局性工作部署，又要注重互动性实际落实。各级政府和部门应当自觉服从于全局要求，主动配合相关政府和部门落实自身的改革任务，形成改革的上游与下游、前置与后续衔接有序的局面；二是要建立健全全国统一的市场体系，大力度排除行政资源割据，打破地方保护主义和行政垄断，构建合理的市场价格体系、市场规则体系、市场竞争机制，营造保证各级政府顺利取消、下放、转移权力的大市场环境；三是实行各级政府统一的改革步调，避免造成改革红利的局部受损。