推进政府职能转变需解决的几大问题（4）

四、深化行政审批制度改革须注重内涵式推进

全面转变政府职能的关键战役，是深化行政审批制度改革。我国政府职能设置不科学，关系不合理，运行不顺畅，根本的、绝对的原因在于政府一家独有决定市场昌凋和企业兴衰、社会活顿和社会组织强弱的资源配置权，政府对资源配置权的运用，典型的、集中的体现在投资领域和建设领域对企业和社会组织从业资格、活动、项目的审批。因此，大规模取消、下放、转移行政审批事项，是政府深化审改并全面转变职能真心实意的态度和必然追求的目标。不过，时代赋予深化审改要有大规模成效的要求，并不具有单纯的数量意义，蕴涵的是审批事项货真价实的彻底清理。但在现实中确实存在一种倾向，表现为在一些地方政府，对大规模仅仅作数量理解和落实，在清理行政审批事项时，一味追求事项的统计数字，用无质量或者低质量的大规模替代有质量或者高质量的大规模，导致审改工作在数量增减中周旋。

推进行政审批制度改革，从一开始就存在内涵式和外延式两种改革道路的选择。内涵式改革直击的是行政审批权的权力实体，铲除的是行政审批权力实体的生存体系，即把不该由政府行使的审批事项，从事项本身到事项赖以存在的“三定方案”和法律法规，进行果实、根茎、土壤一体化根除。内涵式改革特定的大规模，是有质量和高质量的大规模。外延式改革注重的是行政审批权的权力表象，铲除的只是行政审批权力实体的某个部分和结构，即有的对审批事项作选择性清理，清理一些而留存另一些；有的对一项审批事项作分段式清理，要么清理其中的一部分而藏匿其余部分，要么铲除了果实，保存着根茎和土壤。2004年《行政许可法》颁发之后，国务院颁发了《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》，并陆续采取了取消下放调整行政审批项目的措施，实施效果表明，行政审批改革取得了明显成果。从2013年“两会”以来，新一届国务院又开启了新一轮行政审批制度改革的历程，在过去近十年里国务院取消下放调整1000余项审批事项的基础上，截至2014年底，又取消下放调整了400余项审批事项，并决心继续大规模取消下放。显然，新一轮取消下放的审批事项，并不完全是在以往彻底取消下放后新产生的审批事项，许多审批事项恰恰被隐藏在以往改革成果的总结中。以往改革的必要性继续成为新一轮改革的必要性，这种不理想情形表明，在以往的审改中，有的政府或者部门的确走的是内涵式改革道路，而有的政府或者部门却走了外延式改革道路。值得重视和警觉的是，过去外延式改革的道路，依然在新一轮改革中，成为国务院一些部门和地方一些政府的选择，在有意识和无意识中延伸。

推进行政审批制度内涵式改革，是触实质、重质量、动根本的改革，即通过审改切实撼动政府错位、越位、缺位的要害和痼疾，并对不属于政府的审批事项连根拔掉。这就要求政府改变对拥有审批权力的天然爱好和反感社会分权的本能情绪。

政府及其相关工作人员对拥有审批权力具有天然爱好，掌握审批权力的势能、被人请求的感受、决定审批事项心景，往往使一些政府工作人员体验着存在的理由、价值和尊严。这种天然的爱好在得不到有效制度匡正时，激发了政府在审批事项设立中无限扩大权力的创造力。在设立审批事项中，政府可以列举种种理由，设置各种涉及质量、安全、秩序的关卡，运用各种政策、法规手段，掌握了大量关乎企业和社会组织在市场和社会活动中进退及命运的权力。就是在实施《行政许可法》的过程中，政府还能躲过许可法的制约，在非行政审批事项和变相行政审批事项的名目中任意扩大审批权。这样产生的审批权力，由政府组成部门和部门各级内设机构层层掌握，既形成了繁层级、多结构的复杂权力体系，又导致政府各级领导谁都说不清楚整个政府和部门究竟具体掌握了哪些和多少审批权力的不正常现象。

政府及其相关工作人员还具有反感社会分权的本能情绪，这是长期以来政府取代市场和社会包打天下的体制养成的权力任性，提及分权，政府工作人员深感地位失落的切肤之痛，本能地形成采取各种手段应对改革，既在面上交差审改任务，又在里层固守最后的权力堡垒。在改革审批制度中，随着《行政许可法》的充实、规范、完善，以及非行政审批事项和变相审批事项的逐步彻底取消，政府尽管没有机会在原用的掩体中冠冕堂皇地作偷梁换柱的藏权游戏，但通过对审批事项作分解性清理而不是作整体性清理，作附属性清理而不是作实体性清理，在审批制度改革中有限缩小权力。2013年“两会”以来，各级政府取消了约占总体事项50%左右的行政审批事项，成效十分明显。但是，一些政府通过数字统计表达改革的态度，在高数量的幌子下对整体权力进行分解后作选择性列举，对实体权力隐藏后用附属权力列举，形成放轻不放重，放虚不放实，放小不放大的现象。比如，有的地方将石化、炼油审批拆分，只将一千万以下下放；有的地方把对林木的采伐、采集、采挖、转植四项职能拆分，前两项下放到下一级政府，后两项留在本级政府。显然，单纯注重数量的做法，打了审改的折扣，与深化审改的要求相去甚远。

深化行政审批制度改革，走内涵式推进的道路是唯一正确的选择，必须克服外延式周旋的花拳绣腿。实现这种转变，关键在于加强对政府权力存量和增量的制度约束。应当建立健全政府权力设置信用监督体系，一方面，制定并实施行政审批制度改革专项检查制度，对政府清理权力存量的情况进行实地检查，对不符合中央和国务院关于全面深化改革尤其是根本转变政府职能要求，在制订权力清单，推进简政放权中玩游戏、打折扣的政府及其部门，不仅限期整改，还要进行相应处罚，使各级政府及其部门不想、不敢、不能在政府权力存量中作对策性手脚。另一方面，制定并实施政府新设权力报告制度，对政府权力增量的情况进行适时监督制约，一经发现有不公开、不上报的新增权力现象，及时制止，对其不合理的权力，果断取缔，使各级政府及其部门没有机会在政府权力增量中作变种性运作。