推进政府职能转变需解决的几大问题（5）

五、正确确定政府转移给市场和社会的职能的管理属性

明确划分政府与市场和社会在政务、商务、社务上的管理权限后，理顺政府与市场和社会关系的主要措施就是通过转移，把过去掌握在政府手中属于商务和社务的管理职能，交接给企业和社会组织。在改革工作中通过交接实现转移和在改革方案中通过划分说明转移是不同的，改革方案要求的转移，侧重说明政府原有什么职能属于企业和社会组织，政府应当采取什么方式将这些职能剥离出去；而改革工作面临的转移，则是政府原有的职能交接到企业和社会组织后，这些职能的管理属性究竟是什么，企业和社会组织应当以什么方式来履行这些管理职能。在改革方案中能够使转移在划分中得以明确说明，只是为理顺政府与市场和社会关系奠定了基础，在改革工作中不能够使转移在交接中得以正确实现，最终必然导致政府职能转变的任务落不了地、生不了根，改革流于形式，换汤留药。地方政府改革实践表明，正确确定政府转移给市场和社会的职能的管理属性，是转变政府职能、深化行政审批制度改革遭遇的现实问题，这一问题并没有得到很好的解决，甚至还没有被所有政府及其部门清醒认识，导致改革在一定环节中产生逆转，必须高度重视并有效解决。

行政主体、市场主体、社会主体都要履行管理职能，管理在确定组织目标、配置办事资源、打造事务平台、汇聚从业力量等方面是一致的，但因对象不同，不同管理的权力性质、能效、实施方式、运行机制各有其理，各有其规。政府作为行政主体，管理职能的对象是政务，管理政务，面向全社会各个领域各行各业和所有公民，追求的是政治效益、社会效益、经济效益整体最大化，因此，以行政权力的名誉，依据行政权力发生效应的规律，以权威性和强制性为特征，采取行政指导、行政命令、行政强制、行政处罚等手段，通过行政程序进行决策、执行，达到纳入行政过程的事项在相关机构和人员中认识统一、步调一致，在凸显因果关系的行政逻辑中实现组织目标。企业作为市场主体，管理的对象是商务，管理商务，只是面向市场和顾客，追求的是经济效益最大化并兼顾相关的政治效益和社会效益，因此，以供求关系为基准，以权益性和履约性为特征，凝聚企业目标，汇集创新团队，打造产销平台，通过采取传播企业内部文化、约定企业行为规范、实施企业激励政策等手段，确定产业发展方向和结构，激发职员从业激情和动力，实现产品服务增值和增效。社会组织作为社会主体，管理职能的对象是社务，管理社务，只是面向社会某个特定领域和受众，追求的是社会效益最大化，并兼顾相关的政治效益和经济效益，因此，以社会需要为主线，以公益性和趣聚性为特征，确定组织共识，开展组织活动，争取社会资源，提供社会服务。

长期以来，政府与市场和社会关系不顺的结症在于，政府不仅代庖企业和社会组织管理了不该管理的商务和社务，而且是用管理政务的套路管理商务和社务。本该由企业和社会组织按照自身追求的价值决定的事务，要由政府通过行政程序加以批准，本该由企业和社会组织按照自身发展需要决定的进退，要由政府通过行政手段加以实现，本该由企业和社会组织根据自身公约进行的自我约束，要由政府通过行政权威进行制约，使企业在从事商务，社会组织在从事社务中，被不必要的行政力量钳制，企业和社会组织成了政府的附属，导致自身组织本能他异化、组织功能行政化、组织效能有限化。

通过深入转变政府职能和深化审改，实现政府向企业和社会组织转移管理职能，当然要从根本上改变政府以管理政务的方式管理商务和社务的状况，但同时，必须防止由此带来的另一个问题，即企业和社会组织从政府手中接收过来的管理职能，依然沿用政务的管理方式加以履行。问题的关键在于，政府过去履行职能的力量叫行政权力，转移后，企业和社会组织履行职能的力量就不应该再叫行政权力，那么，非行政权力的管理力量应该叫什么?由于对这一问题缺乏系统周密的理论界说和实践督行，在审改过程中，政府转移管理职能的结果，造成了“二政府”和“红顶中介”两类怪胎。所谓“二政府”，典型反映在一些从事审图、金融、行业管理业务的企业和中介机构，在进行施工图审批、资格资质认证、年检、按揭、信贷中，依然按照行政审批程序、流程、环节、手段、方式进行强制性管理，使相关企业和社会组织仍然受到另一种行政壁垒的制约。所谓“红顶中介”，正如李克强总理指出的，由政府转型过来具有审批权的协会，捆绑在政府主管部门，隐藏或者直接委派着行政职能的协会，和政府主管部门领导退休下来以后在其中任职的中介，这些“红顶中介”“是戴市场的帽子、拿政府的鞭子、收企业的票子、供官员兼职的位子”的机构。

使政府职能在改革工作中真正通过交接实现转移，其一，必须明确政府向企业和社会组织转移管理职能，转移的不是行政权力，而是过去由行政权力承载的资源配置、力量聚合、资质规范、信用制导、行为约束的功能。其二，必须明确政府在向企业和社会组织转移管理职能的过程中，将过去履行这些职能的行政权力进行取消，而不是将行政权力进行移交。其三，必须根本切断政府部门与企业和各类社会组织尤其是中介机构的各种关系，包括人员关系、义务关系、财务关系和物质关系。其四，企业和社会组织必须将政府转移的管理职能，按照市场管理规律和社会管理规律，以非行政属性、程序、手段、方式加以履行。