推进政府职能转变需解决的几大问题（3）

三、增强各级地方政府主动改革的内在动力

转变政府职能的实质，是政府革自己的命、削自己的权、去自己的利，从而使市场和社会在充分运用自主权进行管理中焕发出极大的活力。在深化行政审批制度改革中，能否实现预期目标，关键取决于占据改革主要地位的各级政府有没有足够的改革动力。政府改革动力足，从行政权力库进行的清权就会清得彻底，确权就会确得到位，放权就会放得实在；政府改革动力不足，任何非政府主体都无法无力撼动既有的政府权力大厦，政府职能转变难免流于表面文章和数字游戏。现实中，不同地区地方政府深化审改的问题意识、需求意识、项目意识存在较大的差异，导致不同地区地方政府改革的动力有强有弱。

政府改革的动力，表现为政府作为改革的主导力量在推动改革过程中的发生、传动、生效的整体效应，体现着政府对改革的担当，对创新的无畏，对使命的负责的公共品质。现实中各地政府的改革动力可以分为两类不同模式：一类是内生驱动型动力模式。体现这种模式的政府始终居于时代的主流，站在改革的前列，他们虽然曾经对行政权力拥有本我的爱好和不弃的眷念，但他们更具有改革情怀，对合理放权意味着什么有着超我的意识和能舍的果毅。这类政府把改革作为自我完善的需要，对转变政府职能做自身前提性批判式文章，以问题为导向，以创新为驱动，虚心站在市场和社会旁边，主动提出向企业、社会组织和公民放权的理性主张，主动找准拉近政府行政与行政规律的距离、企业经营与市场规律的距离、社会组织与社会管理规律的距离，主动采取有力度、有成效、有显示度的措施不断深入推进改革，市场和社会随之生机勃勃。如广东、上海、浙江始终站在审改的前列，不仅围绕政府应当干什么和怎么干，主动厘清政府与市场和社会的关系，大规模规范政府的职能权限，还围绕政府应当改什么和怎么改，积极创造了政府清权、确权、放权的实践措施、改革蓝图、路线版式，并以有效的经验倒逼和示范全国改革。另一类是外压驱动型动力模式。体现这种模式的政府总是居于时代的支流，站在改革的后端，他们前后跳不出对市场信心不足、对社会把握不大的认识误区，有的甚至割舍不了对行政权力带来的所谓尊严、威权、利益的依恋，把改革当作他我的任务，做上级命题式文章，在外力驱使下被动按照中央政府、上级政府的指令进行改革，改革的语境、方案、措施复制文件表达，自身突破性、彻底性、标志性推进的程度显然有限，其改革效果与第一类政府相比相差甚大。这两类动力模式的存在，导致全国范围内改革力度和进程呈现不平衡，也影响着改革的整体质量。

两种不同的改革动力模式，必然导致两种不同性质的改革。由内生驱动型动力模式推进的改革是功能性改革，说实话、动实权、触实弊、做实功成为这类改革的明显特征。通过推进这类改革，能够逐步有效排除和制约部门利益对政府改革的掣肘，从而逐步有效排除影响市场和社会发展的行政壁垒，切实理顺政府与市场和社会关系，极大激发市场和社会的活力正在成为客观现实，改革红利带来的经济和社会效应使这类地区在五位一体的建设中越走越快，越快越好，越好越强。由外压驱动型动力模式推进的改革是工具性改革，说虚话、动虚权、触虚弊、做虚功是这类改革常见的现象。由于这类改革热衷于表面应对和数字体现，尽管也会在一定程度上形成大张旗鼓的声响和轰轰烈烈的态势，却因为不能真正或者深度触及重要领域、关键环节和深层次问题，不可能从根本上排除部门利益，必将降低理顺政府与市场和社会关系的效度，制约市场繁荣和社会发达的程度。如不改变这种状况，由于改革红利的比较差别，这类地区在五位一体建设中，必将相对上述地区形成常态化劣势。

增强政府内生驱动型改革动力，推进政府功能性改革，关键是要解决好政府作为改革的主体与改革的客体之间的矛盾关系。作为改革的主体，政府代表着全社会的公共利益，承载着实现政府、市场和社会整体利益最大化的使命，以确定改革的科学目标，制定改革的合理方案，实施改革的有力措施，主导各级政府、各类市场和社会主体在互动改革中实现政府职能配置的优化、企业和社会组织自主权的回归、政务与商务和事务运行机制的顺畅。作为改革的客体，政府只有一种为自身着想的改革角度，容易产生对既得利益和习惯势力本能性保护的欲望，形成对改革主体角色的对立。一旦政府作为改革主体的角色屈服于作为改革客体的角色，必然导致政府在推进改革中的人格分裂，在涉及到与自身利益无害的事项上，能够进行无条件改革，在涉及到与自身利益有害的事项上，便会进行有条件选择性改革，使改革行进在外延式道路上。只有将政府作为改革客体的角色服从于作为改革主体的角色，政府才能无私而无畏，以远大的眼光、巨大的勇气、极大的魄力除自己的利，圆市场和社会的梦，使改革行进在内涵式的道路上。

处理好政府作为改革主体与作为改革客体的矛盾关系，取决于认识自觉、制度规范和考核约束。

把改革当作需要和当作任务，是衡量政府是否正确把握了改革主客体关系的两种认识形态。内生驱动型改革动力来源于改革需要观，其价值取向是人民权本、权为民有、权为民用，思想境界是反主为仆、敬畏民众、鞠躬尽瘁。建立在改革需要观基础上的改革态度，俨然是把通过改革切实理顺政府与民众的关系，使政府更好地为民众提供公共服务作为政府实现自身价值取向和思想境界的机会，把握权视为责任，把用权视为奉献，把制权视为修养，因此，对改革持以真诚、主动、积极、深入的心理和作为。外压驱动型改革动力来源于改革任务观，其价值取向是官僚权本、权为官有、权为官用，思想境界是官主民仆、官尊民卑、官呵民应。建立在改革任务观基础上的改革态度，是把改革作为违背自己意愿但不得已而为之，听着闹心、想着揪心、做着痛心的习作，把握权视为荣耀，把用权视为享受、把制权视为纠结，因此，面对改革，持以虚伪、被动、消极、应付的心理和作为。深化改革迫切需要各级政府及其公务人员站在全社会公共利益的角度，通过更新观念，在匡正价值观、权力观、履职观和政绩观基础上，确立正确的改革需要观，摒弃错误的改革任务观，在思想深处把握权当作责任而不是荣耀，把用权作奉献而不是享受，把制权当作修养而不是纠结，彻底告别对权力的迷恋和依赖，增强对还权于民的认识自觉。各级政府和公务员只有形成了这样的认识自觉，不属于政府而由政府把握的权力才有可能晒出来、看明白、动真格，致使清权清得彻底，确权确得合理、放权放得到位。

加大对政府行使权力载体、手段、方式、流程的约束，是保证处理好政府改革主客体关系的制度条件。内生驱动型改革动力与外压驱动型改革动力效应的区别，除了体现在政府权力设置实体上，即通过制定权力清单制度清权、确权、放权之外，还体现在政府权力行使方式上。过去，各级政府设立了名目繁多的各种收费项目，采取了许多直接拨款的方式，在政府间财政转移支付的专项项目中使用大量自由裁量权，在行政审批中实行繁文缛节化的程序。内生驱动型动力效应是全方位效应，不仅在政府权力设置实体上自觉放权，而且在政府权力行使方式中也主动制权。外压驱动型动力效应往往在政府权力设置上被动放了权，但在政府权力行使方式中却偷工减料甚至偷梁换柱，把上述四个方面的方式作为隐藏权力和利益的最后堡垒。因此，与制定并实施权力清单制度相匹配，必须采取取消政府收费、减少政府直接拨款、规范专项审批的自由裁量权、公开用权的标准和程序的有效措施，切断部门利益的四种来源，提高政府行使权力的各种手段、方式、流程、效果在全社会的公开程度，既强化制度对政府设置和行使权力的硬约束，又加大社会对政府设置和行使权力的强监督，排除政府部门既可以私藏权力又不损伤“自尊”的各种可能。

加强对政府用权行为和效应的考核，是处理好政府改革主客体关系的重要保障。对政府用什么权、怎样用权、用权效应如何的考核，是深化改革中转变政府职能的题中应有之义，唯有建立健全对政府用权行为和效应的考核机制，才能保证政府在改革的中局和全过程处理好改革的主客体关系。在以往改革的实践中，只有主张，没有监督，只有要求，没有考核，必然导致改革虎头蛇尾甚至有头无尾。科学合理的政府用权行为与效应考核机制，是对内生驱动型改革动力模式的鼓舞，对外压驱动型改革动力模式的鞭策，有利于促进后者向前者的转化。要建立健全政府推进改革的责任制和问责制，明确各级政府深化改革转变职能在完成任务，实现目标上的具体责任，对在任务和目标上推责、罔责和践责的政府必须追究责任。要建立健全政府全面正确履行职能考核指标体系、政府提供公共服务考核指标体系两个考核指标体系，作为评价政府能力和绩效的依据，并将考核结果运用于机构调整、干部任免和公务员晋升。