提升应急预案的实用性

应急预案是针对各种可能发生的突发事件而预先制定的行动计划或处置方案。它要回答的问题是各级政府和单位组织在应对突发事件时，应当用什么样的资源、采取什么样的行动进行应对。理论上，突发事件应急管理过程中遇到的各种难题都应在预案中找到确切或者相似答案。

应急预案是应急管理的重要手段

当前的应急管理现状是：一方面，各级政府正在大力建设应急预案体系，各级各类预案已达到550多万件，形成了以总体预案、专项预案、部门预案以及单位和基层组织预案为基本架构的应急预案体系。而另一方面，在一些突发事件发生后，现有的应急预案却并不能很好地解答处置过程中所面临的一些困境和疑难问题，加之部分决策者仍习惯于凭经验决策或靠“临场发挥”，导致应急预案在灾难处置中未能发挥出应有的作用。

这种局面的产生实际上反映了人们对应急预案的认识还存在一定的偏差。一种观点认为，应急预案不可能穷尽所有的突发事件情景，事件发生后必须具体问题具体分析，因此事件发生后还是要靠组织者的临场应变和动员能力，预案只能为应急工作提供临时的参考，由此导致应急预案编制中“形式大于内容、面子多于里子”。而另一种观点认为，应急预案应当“事无巨细”，规定的越细越好，最好是突发事件发生后可以直接依照预案“按图索骥”，只要应急预案一经启动，所有问题都可以迎刃而解，预案编制的目的就是要一劳永逸地解决所有难题。但在实践中，这样完美的“梦幻文档”却不可得，由此很多突发事件应急处置中的问题便自然归咎于应急预案“不具有可操作性”。实际上，两种观点殊途同归，最终导致的结果都是人们对应急预案失去信心，应急预案沦为摆设。

实践中，应急预案作为应急管理的重要手段，是应急管理工作的主线，管不管用是预案的生命线。从美欧等发达国家的情况来看，应急预案体系的建设发展多数都经历了一个不断适应形势变化和新事件特点、不断调整完善内容以增强预案实用性的过程。美国1992年颁布联邦应急响应预案（FRP），2004年将其上升为国家应急响应预案（NRP），随后在出台《国家应急预案评估》和《国家应急准备指南》的基础上，于2008年公布了《国家应急响应框架》（NRF），2011年后按照应急管理流程又将其分解为全国预防、保护、减除、响应、恢复五个框架，框架之下又配套了五个跨部门行动预案。这一变化过程既说明应急预案在应急管理中举足轻重的地位，同时也说明没有一成不变的预案。同样，日本在应急管理实践过程中也在不断地总结以往的教训，持续改进其应急预案体系。1995年阪神大地震后，日本中央政府先后8次修订其防灾基本计划（预案），并制定了配套的防灾业务计划、地区防灾计划，进一步明确了中央政府、都道府县、市町村等各级政府和部门的职能，规范了针对不同主体的灾害预防、事前对策、事中应对、灾害恢复全流程。德国特别注重对应急预案进行演练。例如，从2005年起，德国每两年针对重大突发事件情景开展一次全国范围内的应急演练，演练从策划到实施需要动员几乎所有的相关联邦政府部门和州政府。经过精心设计的大规模停电、大型国际活动遭受恐怖袭击以及大规模流行病传播等情景，在其后德国和欧美国家几乎被重现，其针对性和实用性可见一斑。