提升应急预案的实用性（2）

应急预案中的突出问题

当前，进一步加强应急预案的效用建设已为成各级政府和社会各界共识。但在实践过程中，尚存在诸多问题和障碍，主要表现为预案体系缺乏系统性、定位不准确、缺乏动态更新等突出问题。

应急预案的系统性不足。当前，各级政府在应急预案顶层设计和规划方面缺乏系统性，综合预案、专项预案和部门预案未形成一个有机整体。一旦面临非常规或复合型突发事件时，这种结构性缺陷就会凸显出来。综合预案中对跨部门、跨区域、跨灾种的复合型灾害缺乏整体统筹和衔接。预案中原则性规定多，具体支撑内容少，特别是对跨部门之间的协同联动机制、多灾种复合型突发事件的联合应对等内容，缺乏具体规定和处置规则。同时，各类专项预案的编制仍未摆脱“一事一议”的传统思维，往往囿于突发事件的细枝末节，就事论事，预案难以进行扩展和衔接。此外，再加上部门预案主要是根据主体责任而非使用功能进行编制，一旦超出部门职责或者能力范围往往一笔带过，导致预案一出部门管辖范围就无效的窘境。

应急预案功能定位不够准确。由于我国应急预案体系建设主要是靠“自上而下推动”，下级抄上级、上下一般粗，导致大量的基层部门应急预案出现内容空洞化、针对性不高、程序不实用等突出问题，在很大程度上妨碍了应急预案功能的发挥。同时，由于我国应急预案体系建设“预案先于法律”的实际特点，再加上纵向条状管理的行政管理特点，很多总体预案实质上成为近似于法规和规章性质的规范性文件，导致很多总体预案“一直被遵循，从未启动过”。

应急预案动态更新滞后。与法律法规相对稳定不同，应急预案最大的特点就在于它对最新事态的适应性，这也体现了预案的实用性和可操作性。从对美国、日本等国家的分析中可见，根据突发事件应急管理的最新实践对预案体系进行动态完善和更新，是发达国家应急预案管理的一大突出特点。受到国内应急文化的影响，很多政府部门在突发事件处置完成之后，往往不愿意事后再进行总结，或者总结时经验说得多，教训谈得少，造成应急预案难以适应新情况和新变化。