提升应急预案的实用性（3）

完善应急预案的途径

针对上述片面认识和存在问题，为提高应急预案的实用性和时效性，未来需从以下几个方面着手，进一步完善现有应急预案体系。

进一步强化我国应急预案体系建设的顶层设计。国际上通常把应急预案分为战略级预案、行动级预案、战术级预案、现场行动方案四大类，各类预案在定位、目标、程序和内容上差别较大。我国虽然已建立了从中央到地方、从政府到社会，包括总体预案、专项预案、部门预案和单位预案在内的预案体系，但严格意义上的战略级预案尚未建立，作为其顶层指导的总体应急战略、应急管理规划等配套体系建设还存在缺失。当前应急预案作为准法规的历史使命业已完成，未来应打破“一案三制”中“一案在前”的传统认识，从宏观层面系统加以谋划，尽快出台国家层面的应急战略和规划，并配套以预案体系建设的细化要求，使应急预案回归其作为法律法规补充、作为各级政府行动指导的定位。

进一步明确各级各类应急预案的功能定位。现阶段，应突出预案的功能导向。一方面，加强对国家级预案的修订完善工作。重点理顺跨灾种复合型突发事件和需要不同区域、不同部门协同应对的非常规突发事件的联合应对工作程序。在预案中突出应急准备工作的重要性，打破应急预案编制重事后处置、轻事前准备的狭隘思维，使预案的功能覆盖应急管理的全流程。另一方面，针对现场行动方案与行动级预案、战术级预案缺乏严格区分，造成很多预案似是而非、定位不清的情况，应积极借鉴国际通行做法，将现场行动方案作为未来应急预案体系完善的重要载体，推动应急预案体系的立体化建设。

进一步推动应急预案编制及管理工作的规范化和标准化。对各级应急预案中的通用任务和通用模块，美国等发达国家已建立起一套较为完善的标准化编制模板，其目的是通过规范各级预案的术语、流程、指挥、组织等要素，最大限度地提升预案模块的可移植性，最大限度地降低对个人的依赖性。可借鉴美国做法，通过附件的形式（如交通预案、通讯预案、公用设施和公共工程预案等应急职责分工附件，财务管理预案、后勤管理预案、志愿者和捐赠管理预案等支持预案附件，以及各种灾种应急反应预案附件），对基本预案加以扩展。这样既可保持预案的通用性，又能确保不同级别预案的个性化要求。

建立应急预案动态更新机制。不能实现动态更新，或者预案更新滞后，已成为制约我国应急预案发挥作用的一个重要因素。今后可重点考虑建立三方面的动态更新机制：一是重大事件驱动的应急预案更新机制。美国在“9·11”事件调查报告中提出了“后见之明”的概念，欧盟也提倡要“反复讲故事，否则故事将会重演”的理念。发达国家的实践充分说明，重大事件往往是推动应急预案体系更新甚至是应急管理理念发展的重要动力。二是变更管理驱动的应急预案更新机制。上海外滩踩踏事件调查报告中提出了“变更管理”的概念，这提示我们，当出现应急管理组织体系发生重大变动、物理环境或人文环境发生重大变化等情况时，应及时启动对现有应急预案体系的重新检视，对预案中可能不适应的部分及时进行修订补充和完善。三是预案演练驱动的应急预案更新机制。通过加强预案演练不断找出预案中存在的问题并及时建议改进是当前国际应急管理实务中的惯常做法。今后应着力改变“演多练少”的做法，重点通过演练检验预案的实效，并及时对预案加以改进。