社会分裂与制度困境：陷阱中发展的拉丁美洲（2）

二、制度环境的困境

社会结构上的断裂导致了政治经济发展上的制度环境困境，使得拉丁美洲国家难以选择恰当的发展战略。

1、高度两极分化的社会结构产生制度惰性

拉丁美洲国家独立以来的三种经济发展模式都使得精英集团攫取了更多的财富。在早期的初级产品出口导向的发展阶段，真正受益的是庄园主与矿主；在进口替代的工业化阶段，获益最大的是扩大规模的资本家、从农业生产转向工业生产的农场主以及进口产品的代理人；在自由化发展阶段，则是跨国公司与大资本家从市场化与私有化的进程中获利最丰。

毋庸讳言，底层民众虽然也从经济发展中获得了好处，但其收入和福利提升的速度显然远远低于经济发展的速度，更低于权贵集团积攒财富的速度。这必然导致社会结构的进一步两极分化。

有研究显示，进一步的发展需要吸收新技术并致力于知识密集型产业发展的模式。这一发展模式的转变，将带来社会的平等化。相反地，高度两极分化的社会结构会产生制度惰性，并进一步抑制社会结构的变革。从2000年拉丁美洲与东亚日本、韩国的比较可以深刻地揭示这一点。拉美国家国民收入高度集中在精英阶层手中：最富有的10%人口占总收入的百分比，拉美国家中较低的玻利维亚接近1/3，较高的智利接近1/2。同一指标在东亚成功转型的日本与韩国则仅为1/5。与此同时，在这些拉美国家中，有相当比例的从业人员被迫置身于缺乏劳动保护与社会保障、工资低下且没有发展空间的非正规部门：这一比例从智利的1/5到玻利维亚的2/3。日本在非正规部门的从业人员仅占1/9，韩国也达到了1/4。差异更为显著的是，拉美国家对可能促进结构性变迁的创新与教育的投入，远远低于东亚国家。在拉美国家中，研发投入力度较大的巴西也达不到GDP的1%，而秘鲁则只有0.1%，远远低于发达国家平均2%的水平，更是低于转型成功的东亚国家。与此一致的是，拉美国家在教育上的投入也远远不够。教育水平较高的智利也仅有超过1/3的成年人口（25岁以上）完成了中学教育，而日本与韩国的成年人口中差不多有一半完成了中学教育。

2、高额的“社会福利”支出

在拉美国家的发展战略选择过程中，高额的“公共福利”支出通常被指为导致制度环境困境的重要羁绊。由严重的社会不平等所导致的巨大社会压力，使得政府在二次分配中走向“民粹主义”，将大部分公共支出用于消费性的社会福利，公共基础设施投入严重不足，使得投资环境难以改善。这样的“福利赶超”成为了经济发展的障碍。不少拉美国家都经历了典型的“民粹主义”政府，有些“民粹主义”政策一直持续到现在。

在1980年代，拉美国家在社会支出上处于相对较低的水平。但到了1980年代后期，拉美国家开始反思社会政策，认识到以往的工资补贴仅仅使得城市中产阶级受益。由此，拉美国家通过“民粹主义”的政策进行调整，加大在教育、健康等方面的投入，将大量贫穷人口纳入社会福利支持当中。

从1990年代开始，拉美国家的社会支出有了巨大的飞跃，从1980年代平均5%左右，提升到1990年代超过10%，直到2001年的13.8%。这些社会福利支出挤占了拉美国家的整个公共支出。在1990年代初，拉丁美洲各国平均的社会支出占到公共支出的41.8%，这一比例在1990年代末上升到了47.8%。而其中的一些国家（比如阿根廷、巴西、智利等）在1990年代末，这一比例甚至达到了60%以上。但是，“民粹主义”政策的效果一直不显著，根本没有达到最初提高工人工资与提升民众社会福利的目标。在实施了数十年旨在缩小收入差距的政策之后，这些国家的收入不平等状况依然是世界上最为严重的。

“民粹主义”政策指引下的超额“社会支出”不仅没有带来收入差距的缩小，反而引发了巨大的发展陷阱：既增加了财政负担，也限制了增长的动力。在这种政策下，宏观经济发展的周期通常可以分成以下四个阶段。

第一阶段：政策初见成效，产出、实际工资与就业保持高水平，没有出现严重的通货膨胀与商品短缺问题。

第二阶段：增长遇到瓶颈，国内需求的扩张与外汇储备的不足导致了商品储存严重不足，通货膨胀抬头，工资大幅提升，财政赤字恶化。

第三阶段：全面短缺，通货膨胀高企，资本外流，货币匮乏，实际工资大幅下降，财政难以为继，政府处于破产边缘。

第四阶段：新政府上台，实施正统的稳定政策。实际工资下降到“民粹主义”政策实施之前的低水平，并将保持相当长一段时间。

“民粹主义”政策在其末期通常会导致经济混乱、社会骚乱，甚至政治上的剧烈动荡。1970年代秘鲁的阿兰德政府就是在政变中下台的。由两极分化的社会结构导致的“民粹主义”政策注定不可持续，终将失败。但是，这种社会结构的沉重压力使得新上台的政府又不得不做出同样的承诺，实施同样的“民粹主义”政策。在这样“钟摆”似的一个个周期中，拉美国家陷入了“发展陷阱”当中，难以挣脱。

3、无序城市化、非正规部门与扭曲的效率机制

在整个20世纪，拉丁美洲经历了人口的快速增长。二战之后，其人口增长的速度进一步提高，年均人口增长率由1.9%提升到2.9%。这一人口增长过程伴随着更为快速的城市化进程。在1930年代开始的进口替代工业化发展策略之后，拉丁美洲农村开始出现大量的剩余劳动力，这些农村人口只能转移到城市中去。这必然带来拉丁美洲的快速城市化。二战以后，拉丁美洲的城市人口迅速增长，城市人口比例在1950年超过40%，1975年超过60%，2000年超过75%，成为超过欧洲而仅次于北美洲的第二大城市化地区。

需要特别指出的是，拉丁美洲的高速城市化是在其工业化并不彻底、经济发展并不成功的背景下发生的，拉美各国的工业化水平仅仅在30%左右。这样的经济发展水平无法支撑起如此高的城市化水平。

因此，大量涌入城市的农民无法找到体面的工作，他们或者失业，或者进入非正规部门就业。这些新移民在城市里形成了庞大的城市底层群体，既导致了城市贫困问题，也带来了大量与城市贫民窟相联的社会问题。同时，城市贫民进一步加剧了社会上的贫富差距，也带来了政治动荡的隐患。

在社会不平等加剧与“福利赶超”的背景下，拉美国家制度改革的壁垒越来越高，要素市场的效率机制被扭曲，生产效率难以提高，发展陷入困境。