社会分裂与制度困境：陷阱中发展的拉丁美洲（3）

三、国家治理能力上的薄弱

正是由于拉美国家两极分化的社会结构，让政府在国家治理上面临两难的境地，在发展与公平之间无法平衡，使得政府的政策选择处于“钟摆”似的周期性变动之中，最终导致政府的频繁更替与政局的动荡。这显示了拉美政府在特定的社会结构中薄弱的治理能力：既无法完全倒向权贵集团成为寡头政府，也无法完全成为一个可持续的“民粹主义”政府。

无论是在初级产品出口导向发展时期、进口替代工业化发展时期，还是在1980年代开始的新自由主义发展时期，拉美各国政府都需要依靠精英集团推动发展，从而政策制定的偏好在一定程度上为这一集团所控制。相应地，经济发展的大部分收益为这些精英所获得。这也是为什么在过去100多年的发展过程中，拉美各国的社会不平等程度会一再加深，并成为全球最不平等的地区之一。

广大底层民众也从经济发展中受益，但是，一旦经济停滞（如1930与1980年代的世界危机），其代价通常由他们来承担。这也是为什么每一次经济模式失败之后，在下一个经济发展模式实施之前，拉美各国总是要经历剧烈的社会冲突、政局动荡，甚至是深刻的社会革命。

前述的超额“社会支出”及其后果也是拉美各国政府治理能力薄弱的表现。为了避免激烈的社会冲突，安抚底层民众，拉美各国政府通常会加大公共支出中社会福利支出的份额。这些计划作为政治上的权宜之计，往往不顾财政能力，支出往往大于政府收入。

当然，这样的“民粹主义”政策难以长期支撑。最终，超额社会支出政策失败的时候，政府既要承担对于底层民众的信用破产，又要面对滥用资源限制发展的指责，只好黯然下台。由于底层民众庞大这一社会结构没有改变，新上台的政府首要的任务，又成了安抚民众，因为经济波动受到伤害的是底层民众。拉美各国的国家治理能力就在这种特定环境中被绑架，根本无法施展。

20世纪30年代，在初级产品出口导向的发展模式失败以后，一些主要的拉美国家（如阿根廷、巴西、墨西哥等）基本都经历了剧烈的社会革命、甚至是军人干政，最后才逐渐平稳下来。20世纪90年代以后，绝大多数拉美国家的民主体制得到了进一步巩固，但是底层民众的政治诉求在经济领域与社会领域的争夺是不可避免的。

总之，拉美的困境在很大程度上是独立之后的社会结构没有一个成功的转型，延续并放大了殖民时期社会结构的断裂。而这一特定的历史遗产与发展轨迹，带来了拉美国家在制定发展战略的过程中面临两难境地：选择了特定的有利于发展的战略，将进一步拉大社会不平等，任何的经济停滞都将带来更为猛烈的底层民众的反抗；选择了特定的社会福利政策，又超出了财政支撑能力，难以为继，最终也将失败。这一两极分化的社会结构，也导致了拉美国家在国家治理能力上的严重不足。与此相应的是，拉美国家在应对城市化进程时，无力把控局面，引导农民循序进城，使得城市化在短期完成，社会阶层的高度不平等与阶层间的对抗在城市中直接体现出来，导致了社会压力的加大与社会冲突的加剧，直接扼杀了制度变革的潜在可能。

（作者：国家开发银行金融研究发展中心主任）